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Entretien avec Guillaume de Rougé - La présidence Obama et le Moyen-Orient : quel bilan ? (1/2)
Article publié le 15/05/2017

Questions de Oriane Huchon

Docteur en histoire contemporaine (Sorbonne 2010), spécialiste des questions de défense européenne et transatlantiques, Guillaume de Rougé est enseignant-chercheur en histoire des relations internationales, associé à l’université Paris 3 Sorbonne Nouvelle. Il enseigne également à Sciences Po Paris, l’INALCO, Universités Paris II/IV et VIII.
De 2011 à 2015, Guillaume de Rougé fut chargé de mission au ministère de la Défense - DAS puis DGRIS, Direction générale des Relations internationales et de la Stratégie - successivement sur la stratégie américaine et la planification OTAN.

1) Quels sont, selon vous, les succès de la politique du président Obama au Moyen-Orient ?

Il est difficile de répondre à cette question en termes de succès objectifs, comme souvent en analyse politique, a fortiori dans une perspective d’histoire immédiate et lorsque tant d’équations entrent en jeu. Revenir sur les huit années d’action politique des administrations Obama au Moyen-Orient nous impose de naviguer entre un temps « événementiel », dans lequel succès et échecs relèvent d’une analyse tactique et du registre des perceptions, et un temps long, qui exige un recul suffisant, et dans lequel les avancées se mesurent à l’aune d’effets recherchés et de critères qu’il s’agit de définir à différentes échelles, notamment dans le cadre plus large de la recomposition des intérêts stratégiques américains. Suivant cette approche diachronique, un bilan, certes toujours provisoire, peut être tenté, dans un aller-retour permanent entre les événements et ce que les acteurs en font.

Ces cadres étant posés, ce qui frappe d’emblée dans l’analyse de ces temps court et long qui s’affrontent entre la fin 2008 et le début 2017, c’est précisément la contradiction latente de la politique américaine entre la nécessité de réagir aux multiples crises secouant la région, et son aspiration à opérer un retrait substantiel, bien que relatif, de cette même région. La question régionale rejoint par ce biais une polarisation classique du débat américain, entre les tenants d’un retrait relatif à l’échelle globale, d’un « rapatriement » de la puissance, pour reprendre l’expression de Stanley Hoffmann, et ceux d’un maintien coûte que coûte de la tradition internationaliste libérale américaine.

Dès lors, dresser un bilan « à chaud » de l’action de Barack Obama au Moyen-Orient revient certes à tenter d’identifier ses succès, et en miroir ses échecs, mais aussi, et peut-être plus encore, à déterminer dans quelle mesure sa présidence a contribué à redéfinir la place du Moyen-Orient dans la politique étrangère américaine.

Plutôt que de nous lancer aveuglément dans la recherche de succès incertains, mieux vaut donc logiquement commencer par tenter de voir d’où partait cette administration et quels pouvaient être ses horizons d’attente pour le Moyen-Orient.

De profondes incertitudes entouraient le positionnement stratégique américain en 2008, au Moyen-Orient plus encore qu’ailleurs, car la région apparaissait à bien des égards comme un test de légitimité à reconquérir après l’ère Bush Jr - la main tendue lors du discours du Caire d’avril 2009 en fut la marque - et surtout comme un test d’autorité, de crédibilité pour la première puissance mondiale et son réseau d’alliés et partenaires, qui auraient constamment les yeux rivés sur son action dans la région.

Sur fond de tendance à l’austérité budgétaire et de mise en oeuvre délicate des retraits d’Irak et d’Afghanistan, les Etats-Unis ressentaient indéniablement le besoin de souffler et de repenser leur politique étrangère et de défense. Cependant, ainsi que le Secrétaire à la défense Chuck Hagel le reconnut au printemps 2013, l’Amérique ne pouvait s’offrir le « luxe du repli ». Sans doute Hagel voulait-il alors plaider en faveur d’une ambition globale, conformément à la tradition internationaliste libérale qui prédomine dans la politique étrangère américaine depuis 1945. Mais peut-être cherchait-il aussi à conjurer la « war fatigue » qui pesait encore sur l’opinion et sur le processus décisionnel américain, et qui contraignit si fortement l’action internationale de Barack Obama, montrant en creux que les Etats-Unis n’étaient pas encore tout à fait sortis du syndrome post-Afghanistan et Irak, ni de l’ère Bush Jr.

Début 2009, avec 150 000 soldats encore en opération dans un Irak en proie à un terrorisme croissant, les errements des opérations en Afghanistan et un Iran jugé chaque jour plus proche de la détention de l’arme nucléaire, la situation léguée par les équipes de G. W. Bush était suffisamment délicate pour que leur successeurs fassent du Moyen-Orient une priorité absolue. D’autant que, dans l’ère post-11 septembre, la région continuait de concentrer les deux menaces à l’aune desquelles s’opérait toute hiérarchisation des enjeux stratégiques : aucun gouvernement américain ne pouvait - pas plus qu’il ne le pourrait aujourd’hui - prendre le risque d’ignorer la persistance d’une menace terroriste internationale, et de son couplage avec l’usage d’armes de destruction massive (ADM), scénario noir structurant par excellence l’analyse stratégique américaine. L’objectif clé de prévenir la prolifération des ADM, justification majeure de l’invasion de l’Irak en 2002-03, fut aussi celui affiché par l’administration Obama lorsqu’elle engagea des négociations avec Moscou sur la Syrie en 2013, et resta l’un des arguments clé de tout l’engagement américain dans le dossier nucléaire iranien jusqu’à l’accord de juillet 2015.

Dans ce contexte si volatile où, encore une fois, mesurer les succès stricto sensu de l’administration au Moyen-Orient reste une gageure, c’est précisément cet accord conclu avec l’Iran qui, en dépit de ses faiblesses et des négociations qui devront se poursuivre pour une mise en oeuvre complète, émerge comme la réussite la moins discutable et discutée de la présidence Obama. Tout aussi difficile, à ce stade, d’estimer le prix auquel cet accord a été arraché, en terme de renoncement à d’autres avancées stratégiques dans la zone, notamment le renversement du principal allié de Téhéran, le régime syrien de Bachar El Assad.

2) Justement, Barack Obama a parfois été critiqué, notamment pour avoir mené une politique plutôt prudente au Moyen-Orient. Quels ont été les principaux échecs ou actes manqués de la politique américaine au Moyen-Orient ?

Comme pour les succès, la réponse concernant les échecs ne va pas de soi. Toutefois, un enjeu se dégage singulièrement, la Syrie. La controverse principale, et qui le restera longtemps, au risque d’entacher durablement le bilan stratégique d’Obama, est bien sûr la non-intervention en Syrie à l’été 2013, malgré les fameuses lignes rouges définies en décembre 2012, relatives à l’usage d’ADM par le régime d’Assad. Si cette décision constitue le principal élément à charge de nombreux analystes, une lecture inverse, telle que celle proposée par Obama lui-même, fait de cette décision de non-intervention l’une des plus sages que le Président ait prises en politique étrangère durant ses huit ans d’exercice.

Nous n’avons évidemment nulle prétention ici de donner une réponse tranchée à cette controverse, mais bien plutôt d’exposer et analyser les arguments de chaque camp. Mais au préalable, pour véritablement comprendre la rationalité, toujours limitée, de cette décision, il faut impérativement la replacer dans son contexte plus large, ce qui nous oblige ici a minima à revenir brièvement sur la gestion de l’Afghanistan et de l’Irak, des « printemps » arabes, et de la Libye, sans oublier les avancées ou irritants rythmant les relations bilatérales avec les principaux acteurs de la région, en particulier Israël, l’Arabie saoudite, l’Iran et la Turquie. Prenons donc ces dossiers successivement, et succinctement, avant de revenir au vortex syrien.

D’une façon générale, il ne faisait aucun doute qu’Obama allait être critiqué après un bref état de grâce, et ce sans état d’âme, malgré la situation désastreuse léguée par Bush Jr : on retrouve ici la force et les contraintes du système américain, qui associent étroitement le Congrès au processus décisionnel. Moins prévisibles étaient l’ampleur des critiques, encore une fois compte tenu des errements de son prédécesseur, et la diversité de leurs sources : d’abord du camp Républicain bien sûr, bien qu’il fut souvent lui-même divisé ; ensuite, de l’establishment militaire, dont témoigne dès 2009 le renvoi du Général McChrystal, qui escomptait un « surge » (accroissement ponctuel de troupes et du tempo opérationnel) plus important en Afghanistan ; enfin du corps diplomatique, avec des critiques rendues publiques à chaud, principalement dans le cadre du dossier afghano-pakistanais (surtout après la disparition de R. Holbrooke, Représentant spécial pour la zone), du vortex irakien, et plus encore du dossier syrien.

Au risque de nous répéter, rappelons que les premières orientations de la politique étrangère de la présidence Obama, au Moyen-Orient plus encore qu’ailleurs, témoignaient d’une volonté de refermer la « parenthèse » de l’ère Bush Jr, et d’opérer un retour à une forme de réalisme. Or, précisément, l’ironie voulut qu’à peine arrivée au pouvoir, l’administration Obama fut immédiatement happée par tous les dossiers brûlants du Moyen-Orient : la gestion du retrait d’Irak et surtout d’Afghanistan d’une part, l’opération israélienne à Gaza et le processus de paix d’autre part.

Afghanistan. Plus que l’Irak, la « mauvaise guerre » dont l’administration Bush avait amorcé le retrait en 2008, c’est l’Afghanistan, « la bonne guerre », qui fit les frais du dilemme entre respect des promesses de campagne et realpolitik. Le compromis annoncé dès avril 2009 d’envoyer seulement 30 000 hommes supplémentaires (le-dit « surge »), tout en planifiant un désengagement dès 2012/2013, a d’emblée montré que la volonté de se retirer l’emportait sur toute autre considération. Les militaires avaient demandé deux fois plus de soldats. Les analystes avaient prévenu qu’annoncer un tel retrait inciterait inéluctablement les acteurs locaux à l’anticiper et à assurer leurs arrières, le plus souvent contre les intérêts immédiats des Américains. Et sur le terrain de l’opinion, Obama ne disposait pas d’une « majorité silencieuse », contrairement à celle qui avait soutenu Nixon dans la gestion du Vietnam. L’opinion d’alors avait pris conscience que l’intervention vietnamienne était devenue une impasse, mais savait aussi qu’un retrait précipité risquerait d’humilier davantage les Etats-Unis et d’affecter leur crédibilité à l’échelle régionale, voire globale. A l’inverse, l’opinion des années 2010 ne supportait plus la guerre, et voyait mal comment leur crédibilité pouvait être plus basse. Mais chacun put mesurer dès 2013 les effets délétères de cette stratégie sur la trajectoire afghane, marquée par la reprise des violences et des tensions entre Kaboul et Washington. Au point d’ailleurs que l’administration Trump pourrait décider de redéployer des forces en Afghanistan.

Israël/Territoires palestiniens. Sur le dossier israélo-palestinien, traditionnellement traité à la fin de leur premier mandat par les présidents américains, l’administration Obama, poussée par la guerre de 2008, a d’emblée cherché à s’investir, mettant en exergue la question très sensible des colonisations. Cette approche jugée maladroite ou du moins prématurée, à l’heure où la droite dure prenait la tête de la coalition issue des législatives de mars 2009, resta un irritant majeur de la relation bilatérale avec les trois gouvernements dirigés par B. Netanyahou qui se succédèrent en 2009, 2013 puis 2015, malgré la résilience de cette relation sur le plan stratégique.

Révolution verte et printemps arabes. A ces enjeux structurants s’ajoutèrent rapidement d’autres défis de taille. L’administration fut successivement aux prises avec la révolution verte iranienne en 2009, où toute ingérence aurait été contre-productive, et, dans la foulée, aux printemps arabes en Tunisie, en Libye et en Egypte, qui prirent de court l’administration. Ce décalage fut surtout manifeste en Egypte, pilier de la politique américaine régionale depuis 1973, où le soutien aux manifestants tarda à se concrétiser, mettant en lumière la dimension conservatrice de la politique américaine et de son système d’alliances, mais aussi la relativité de son influence sur les processus politiques les plus structurants pour les sociétés moyen-orientales, et la contradiction désormais patente entre un discours promouvant la démocratie et la difficulté à s’appuyer sur un projet réformiste identifiable comme alternative à l’offre politique des Frères musulmans ou au retour des généraux.

Golfe. Les multiples ramifications des printemps arabes débouchèrent en 2011 sur des tensions dans l’ensemble des Etats du Golfe arabo-persique, sur fond de montée des sectarismes religieux et de rivalité croissante entre l’Arabie saoudite et l’Iran. Le Bahreïn, qui comporte une forte minorité chiite, en fit d’ailleurs les frais, l’ingérence de l’Arabie saoudite plaçant les Etats-Unis dans une position délicate. Ainsi, durant les deux premières années de la présidence de Barack Obama, le temps de « l’audit » du legs de Bush Jr se prolongeait, tandis que celui de la hiérarchisation des priorités tardait à venir.

Libye. Une première occasion d’imprimer sa marque sembla se présenter à Obama avec la crise puis la guerre de Libye, marge occidentale du Moyen-Orient, qui s’étendit de décembre 2010 à la fin 2011. Mais la séquence contraignit l’administration Obama aux pires contorsions doctrinales, dont le fameux « leading from behind », pour justifier un engagement ambivalent des forces américaines dans le cadre de l’intervention alliée élargie à des partenaires du Moyen-Orient aux motivations diverses. La crise libyenne témoignait des difficultés d’Obama à articuler une doctrine d’intervention dans une région élargie où l’opinion comme les élites dirigeantes refusaient majoritairement toute intervention au sol, mais n’envisageaient pas de ne pas être « leader » d’une opération dans laquelle les enjeux ou leur rang exigeaient une participation directe. Ainsi la Libye ne constitua pas une véritable rupture dans l’approche américaine du Moyen-Orient, au sens où elle n’a pas permis à l’administration de redéfinir une doctrine de politique étrangère crédible. Au contraire, elle mit au jour une perte de repères stratégiques chez les Démocrates comme chez les Républicains, à l’heure où la vague des printemps arabes commençait à toucher la Syrie. On peut d’ailleurs légitimement penser, bien qu’aucun document ne vienne l’étayer, que cette participation à l’intervention libyenne fut en partie conçue à Washington comme un signal envoyé à d’autres régimes autoritaires enclins à réprimer violemment leurs populations civiles.

Syrie. A cet égard, la crise de Syrie constitua la rupture par défaut de la politique obamienne au Moyen-Orient. En août 2013, le Président décida de remettre entre les mains du Congrès la décision d’intervenir en représailles à l’usage d’armes chimiques par le régime d’Assad ; ce déni d’intervention marqua l’aboutissement d’une procrastination américaine longue de deux ans sur le dossier syrien. Cette décision fut d’emblée interprétée par nombre d’observateurs, aux Etats-Unis comme ailleurs, comme un acte de faiblesse portant le risque de décrédibiliser durablement la posture américaine dans la région et au-delà. Cette option fut toutefois défendue par l’administration américaine suivant une ligne qui ne varia pas jusqu’à la fin de la présidence Obama : une intervention américaine était jugée risquée car elle exigeait le déploiement de forces substantielles dans les airs et très probablement au sol, sur un théâtre peu permissif, beaucoup moins en tout cas que le théâtre libyen, où, sous pression américaine, les frappes « over the horizon » avaient été massives, et où la coalition avait renoncé à s’aventurer au sol. D’ailleurs, l’expérience libyenne commençait déjà à montrer que le refus d’aller au sol en 2011 empêchait la coalition de faire émerger un gouvernement unitaire de transition. Et, contrairement au volontarisme affiché de la France sur le dossier syrien, le vote négatif du Parlement britannique, organisé quelques jours avant l’annonce d’Obama, témoignait bien des réticences occidentales à intervenir, et de la difficulté à construire une coalition crédible. L’intervention était d’autant plus risquée qu’elle était dépourvue de fronts ou de camps bien définis, donc d’objectifs clairs au-delà du changement de régime. Une opération comportant donc un fort risque d’escalade, et dépourvue de toute stratégie de sortie, condition pourtant sine qua non de tout déploiement au sol dans le contexte post-Irak et Afghanistan. Le bourbier était au bout du chemin. S’ajoutait enfin à ces réserves la crainte que, quelle qu’en eut été l’issue à court terme, une telle opération n’encourage l’Iran à accélérer sa course vers la bombe - on retombait ici sans surprise sur le dossier prioritaire du Président.

En conséquence, la troisième et dernière période de la présidence Obama au Moyen-Orient, qui s’ouvrit à l’automne 2013, consista pour l’essentiel en un exercice de « contrôle des dommages », affichant des progrès dans les négociations avec l’Iran tout en négociant avec Moscou sur la Syrie et en maintenant une pression diffuse sur l’Irak post-Maliki, Premier ministre remercié en septembre 2014, dont la politique pro-chiite avait contribué à la fois au regain d’influence iranienne et à la montée en puissance du terrorisme sunnite d’ISIS, les deux adversaires principaux des intérêts américains dans la région. Malgré la focalisation de la présidence sur les négociations iraniennes, ces évolutions redonnèrent militairement la priorité à l’espace syro-irakien, redevenu le principal foyer des forces déstabilisatrices et centrifuges de la région.

Et c’est afin de concilier les contraires, c’est-à-dire de redonner crédit à une politique régionale critiquée de toutes parts tout en poursuivant l’effort de réduction de sa présence militaire, que l’administration mit en avant durant cette troisième phase certaines des conceptions innovantes de l’intervention militaire que les expériences récentes et les évolutions doctrinales du Pentagone lui permettaient de valoriser dans le sens que les autorités politiques recherchaient.

Lire la partie 2 : Entretien avec Guillaume de Rougé - La présidence Obama et le Moyen-Orient : quel bilan ? (2/2)

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