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Les présidents Trump et Macron et l’Iran : un grand écart ? (2/2)
Article publié le 31/08/2017

Par Michel Makinsky

Directeur Général d’Ageromys International, collaborateur scientifique à l’université de Liège.
Dernière publication : « L’Economie réelle de l’Iran, au-delà des chiffres », ouvrage collectif, Paris, L’Harmattan, 2014.

Lire la partie 1 : Les présidents Trump et Macron et l’Iran : un grand écart ? (1/2)

Les missiles, un abcès de fixation

Malgré tout, on peut se demander si les dirigeants iraniens avaient bien évalué les conséquences de leurs décisions en procédant le 27 juillet au lancement d’un missile Simorgh (qui suit un tir de missiles contre des positions de Daech en Syrie le 18 juin, et un test de missile balistique le 4 juillet). Le séquençage de ce tir pourrait laisser croire qu’il s’agit d’une riposte aux nouvelles sanctions adoptées par la Chambre des représentants le 25 juillet, mais ce serait aller un peu vite en besogne. Le fait qu’il n’ait pas été annulé, en revanche, est significatif d’une volonté iranienne de refuser tout ‘diktat’. Ce missile (1), selon les Iraniens, est destiné au lancement de satellites d’un poids maximal de 250 kgs sur une orbite de 500 km, dont le futur satellite d’observation Tolou (2). Ce lancement marque d’après Téhéran une nouvelle phase du programme spatial iranien, et accroît l’importance de l’Imam Khomeini Space Center. Sans surprise, Washington estime que ce missile a un usage militaire potentiel, donc viole la Résolution 2231 du Conseil de sécurité (3). Mais, ce qui nous semble notable, l’Amérique est parvenue à convaincre deux membres permanents européens du Conseil de Sécurité, la France - le Royaume-Uni, plus l’Allemagne (le groupe des EU 3 au sein des 5+1 parties à l’accord nucléaire) de s’associer à une réprimande. Le 28 juillet a été publié un communiqué conjoint (4) de ces Etats réprouvant cet ensemble de tirs de missiles, une « activité incompatible avec la Résolution du Conseil de sécurité des Nations unies (UNSCR) 2231 ». Les signataires redoutent en fait que ces derniers puissent, à leur tour, emporter des charges nucléaires. On remarquera que le terme anglais « inconsistent » peut se traduire comme « incompatible », mais qu’il peut aussi bien signifier « contrevenant », un sens qui se rapproche de « violer ». Le communiqué se conclut en invitant l’Iran à ne pas réitérer de tels essais. On peut donc dire que les auteurs de ce communiqué ont procédé à une prudente rédaction, évitant de parler de violation formelle, mais allant plus loin qu’un simple regret. Il est certain que si une demande de constat de violation formelle de l’Accord était présentée au Conseil de sécurité, elle s’exposerait à un veto russe, peut-être suivi par la Chine. Ce même 28 juillet, l’OFAC (Trésor Américain) désigne (sanction en représailles au tir du 27 juillet) 6 filiales du groupe Shahid Hemmat (5) pour avoir contribué à la fabrication du combustible liquide de ce missile (6). Le 2 août, Nikki Haley, ambassadeur des Etats-Unis à l’ONU, envoie une lettre au secrétaire général des Nations unies, cosignée aussi par l’Allemagne, l’Angleterre et la France, dénonçant l’utilisation du missile Simorgh comme une « mesure menaçante et provoquante » de l’Iran, sachant que ce lanceur « s’il était configuré comme un missile balistique », aurait une portée de 300 km et la capacité d’emporter un projectile nucléaire (7). La technologie de ce missile est également adaptée à un missile balistique (8). Les groupes néoconservateurs, en particulier la Foundation For Defense of Democracies, se démènent pour démontrer, argumentaires à l’appui, que l’Iran viole la résolution 2231 du fait de ce récent tir de lanceur, et que cet épisode n’est qu’un exemple, selon eux, de multiples infractions iraniennes (9). Or, le programme de missiles iraniens est placé comme une priorité majeure du nouveau ministre de la défense, le général Amir Hatami, qui l’a confirmé lors de son audition d’approbation au parlement le 20 août. Il a affirmé que ceci ne « sera pas affecté par un quelconque type de pression » (10). Cette position catégorique et non-négociable reflète certainement un consensus de l’ensemble des branches du pouvoir politique : le Guide, Rohani et son gouvernement, le Parlement, les deux composantes des forces armées (l’armée traditionnelle Artesh à la quelle appartient Hatami, et les Gardiens de la Révolution). Il est même probable que cette posture assure à Rohani une sympathie de groupes conservateurs d’ordinaire hostiles à sa ligne. Ceci donne du « grain à moudre » à Donald Trump pour contester ce programme ; toutefois, Téhéran a trouvé en Moscou un défenseur résolu. Sergei Lavrov, ministre russe des Affaires étrangères, a déclaré le 16 août que ce « programme est fondamentalement une affaire iranienne », et qu’ « il n’est pas interdit d’avoir ce programme. Il n’y a pas de prohibitions légales à ce sujet dans les résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU » (11). Lavrov a dénoncé comme « inacceptables par principe » les sanctions unilatérales américaines utilisées pour déséquilibrer les termes du JCPOA ; il a mis en garde Washington contre les tentatives de mettre à mal l’accord nucléaire du 14 juillet 2015 et a exprimé le vœu, en réponse à l’avertissement lancé par Rohani de quitter ce dernier, que l’Iran reste partie au JCPOA et que l’Amérique respecte celui-ci.

Multiplication de « mauvais signaux » : Trump cherche-t-il à « tuer » le JCPOA ?

Autres nuages qui assombrissent le paysage : le 29 juin, la cour fédérale de Manhattan autorise l’administration à saisir le bâtiment dont la Fondation Alavi est propriétaire, au motif d’une violation des sanctions car la Fondation aurait des liens avec la Banque Melli (12). Ce même 29 juin, après avoir pris connaissance d’une décision de la Cour suprême autorisant à nouveau, sous conditions l’exécutif à instaurer des interdictions/limitations d’accès au territoire américain à des ressortissants de certains pays « musulmans à risques », les équipes de Trump se sont précipitamment mises à l’ouvrage pour rétablir ce régime de « travel ban » (13).

Les intentions de l’administration Trump sont difficiles à déchiffrer. Elles le sont d’autant plus qu’il apparaît de plus en plus clair que cette administration est divisée. On peut dire qu’il y a d’un côté le Département d’Etat avec Rex Tillerson, et de l’autre l’entourage de Donald Trump, dont son gendre Jared Kushner, comme on l’a vu dans les dossiers saoudien et qatari. De ce fait, Rex Tillerson est marginalisé. L’ancien dirigeant du groupe Exxon (qui avait pris fait et cause pour la Cop 21), en toute logique ne pouvait pas approuver la rupture de celle-ci par le président américain. Cela a été visible également lors de la crise qatarie où manifestement, Jared Kushner a nourri la position dure du chef de l’Etat tant sur l’Iran que le Qatar qu’il a tous deux vertement tancés comme soutiens du terrorisme. Ce faisant ce dernier a encouragé les Saoudiens à ouvrir une crise et a considérablement compliqué la posture américaine dans la mesure où Rex Tillerson et les responsables militaires américains ont dû rappeler à Trump que la principale base militaire des Etats-Unis est… au Qatar.

Il apparaît clairement aux yeux des Iraniens que se pose un problème de prise de décision. La posture iranienne est compliquée du fait du challenge intérieur du président Rohani. Il est challengé de plus en plus vigoureusement par le Guide lui-même et par les Gardiens de la Révolution, qui ont procédé comme on l’a vu à un tir de missiles officiellement destiné à punir l’EI pour ses attentats, mais qui constitue clairement un défi à l’Amérique, car on sait bien l’hyper sensibilité américaine aux missiles. C’est précisément ce terrain là qui sert de base à Washington pour ajouter des sanctions primaires, la contribution au programme des missiles est un moyen juridique favori pour l’adjonction de ces sanctions. En vue, comme nous le signalions plus haut, le projet du Sénat de parvenir à sanctionner en totalité les Gardiens de la révolution qui a été bloqué in extremis, mais qui aurait irrémédiablement creusé le fossé entre les Iraniens et les Américains, aurait posé des problèmes compte tenu de l’omniprésence des Gardiens dans beaucoup de structures étatiques, et même d’entreprises iraniennes, et aurait créé un sévère malaise politique, dans les relations entre l’Iran, la Russie et la Chine d’un côté, l’Amérique de l’autre sans parler d’un trouble sérieux entre les Etats-Unis et un certain nombre de pays européens.

Le 2 août, le couperet tombe : Trump a signé le texte (14) ; comme nous l’avons dit, il n’avait sans doute plus guère le choix. Cette étape inaugure une nouvelle phase d’incertitudes. Pour en apprécier la portée, il faut d’abord comprendre que le premier enjeu est la Russie, mais surtout que derrière cette étape se cache en réalité une bataille que le président américain a perdue face au Congrès, et à Poutine. Rappelons en effet que le Sénat avait établi sa version en juin, couvrant l’Iran et la Russie, et que la Maison-Blanche a tenté ensuite des efforts désespérés auprès de la Chambre des représentants pour faire retirer ou, du moins vider de leur substance les mesures visant la Russie. Or c’est l’inverse qui se produit : comme le souligne l’excellent analyste Scott Lucas (15), la Chambre « se joint au Sénat dans une approbation quasi-unanime ». Trump vient ainsi de tomber dans un piège imparable qu’il a contribué à construire : il ne pouvait plus éviter de signer, et en même temps indispose les Russes qui ont prise sur lui. Surtout, il vient de subir une humiliation qu’il ne peut dissimuler. Pire, par une communication désordonnée, il l’accroît. En effet le locataire de la Maison-Blanche assortit la signature du texte de deux communiqués assez surréalistes qui sont autant d’aveux. Dans l’un (16), il conteste la validité juridique de cette législation qui violerait plusieurs dispositions de la Constitution et ne serait pas conforme à la jurisprudence de la Cour suprême. Trump dénonce le fait que le texte le prive de ses prérogatives présidentielles. Allusivement, il invite le Congrès à ne pas mettre en péril les intérêts des entreprises américaines. D’une certaine façon, ce message s’adresse d’abord aux Russes, pour les convaincre de ce que le texte ne correspondait pas à la volonté présidentielle, et qu’il espère que ceci ne fera pas trop de dégâts. Le 1er août, Tillerson reconnaît que Trump a accepté de signer à contrecoeur le nouveau texte, et que ceci « ne facilitera pas nos efforts » dans la diplomatie avec la Russie (délicat euphémisme), alors que le vice-président Mike Pence (17) prétend que la nouvelle législation a montré que Trump et le Congrès parlent « d’une seule voix » (18). C’est plutôt une cacophonie. La Russie est sans doute partagée entre la vive contrariété que génèrent ces sanctions, et une satisfaction non dissimulée d’avoir humilié Trump dont la stature d’« homme fort » vient d’être sérieusement écornée. Le Premier ministre russe, Dimitri Medvedev, a prestement considéré la nouvelle législation comme l’équivalent d’une « guerre commerciale totale » (19), ajoutant, ironiquement, que l’administration Trump a montré sa « complète impuissance ». Il complète son constat : « L’espoir d’une amélioration de nos relations avec la nouvelle administration a pris fin ». Il est permis de penser que le secteur de l’énergie russe sera impacté par ces sanctions, qui pénaliseront autant les entreprises américaines et européennes de ce secteur. Le fait que la politique énergétique européenne (en particulier le projet Nord Stram 2) (20) soit menacée par ce nouveau dispositif, même si l’Act prévoit une « coordination avec les alliés, » explique l’extrême nervosité de l’Union sur ces dangereux développements. Les media russes se sont fait un plaisir de souligner que Trump s’est fait piéger par le Congrès (21) et que Moscou s’interroge sur la façon dont Washington va se sortir de ce mauvais pas. Le second communiqué est une longue litanie contre le Congrès dont il dénonce la mauvaise volonté, le refus de coopérer avec l’exécutif sur bien des sujets (avec une allusion au Healthcare, sujet étranger au problème). Il reconnaît malgré tout que des « améliorations » ont été apportées par rapport à la version initiale, permettant « plus de flexibilité au Trésor pour consentir des licences habituelles aux entreprises et hommes d’affaires américains » (22). De même, la nouvelle version « reflète aussi les réactions de nos alliés européens - qui ont été des partenaires fiables sur les sanctions russes - à propos des sanctions sur l’énergie prévues par la législation ». La conclusion de ce communiqué sonne comme un terrible aveu : « J’ai bâti une entreprise vraiment importante qui vaut plusieurs milliards de dollars. Comme président, je peux faire de meilleurs accords avec les pays étrangers que le Congrès ».

S’agissant de l’Iran, d’une part la promulgation de ces sanctions intervient quelques jours avant l’entrée en fonction du président Rohani dans son second mandat (5 août), mais aussi par voie de conséquence pèse sur la composition du nouveau gouvernement iranien. Elle expose l’exécutif iranien, très contesté par les ultras, et le Guide, à composer avec eux ; il sera assurément sommé de répliquer vivement pour montrer que la nation iranienne ne « se laissera pas humilier » par les « arrogants ». La diplomatie iranienne sera, une fois de plus, soumise à une rude épreuve. Le gouvernement veille à doser soigneusement (23) sa réaction en sorte de délivrer un ‘message fort’ (Araqchi : « L’Iran ne restera pas silencieux face à la violation du JCPOA » (24)) mais en évitant de se mettre en position de responsable d’un éventuel retrait américain de l’accord nucléaire. Bahram Qasemi, porte-parole du ministère des Affaires étrangères, déclare que Téhéran considère que ces sanctions « violent » le JCPOA. Mais Téhéran s’est abstenu d’en conclure que l’Iran doit s’en retirer. L’arsenal de moyens de riposte dont dispose l’Iran, en dépit d’une rhétorique un peu catégorique, est en réalité relativement modeste. A Téhéran, la « haute commission de suivi du JCPOA » où siègent des représentants des différentes branches du pouvoir, a « adopté 16 mesures » (25) en réaction aux actions américaines, selon les propos du vice-ministre Araqchi rapportés par la presse. Ali Larijani, président du Parlement, a indiqué que cette série de dispositions sera notifiée par Rohani aux différents ministères pour mise en application. Il a révélé que la « haute commission » iranienne a déposé une plainte à la commission conjointe 5+1/Iran de suivi du JCPOA (26). Parmi les mesures envisagées par les dirigeants iraniens figureraient une implication du pouvoir judiciaire, et le renforcement des Gardiens de la Révolution et de la division des forces spéciales Al-Qods (27) du général Soleimani. Ceci rentre dans le cadre des tentatives récentes de rapprochement de Rohani avec les pasdarans.

L’interprétation du volet iranien des sanctions ne sera pas aisée, leur caractère flou laissant une certaine marge de manœuvre, tout en accroissant l’incertitude sur leurs implications. Les grands cabinets d’avocats internationaux qui conseillent les entreprises se sont attelés à cette tâche. Selon les experts de Sidley Austin, le HR 3364 Act ajouterait 3 nouvelles catégories de sanctions non-nucléaires (28) :
a) « des sanctions obligatoires sur toute personne identifiée (par le président ou l’OFAC) comme étant délibérément ‘impliquée dans toute activité contribuant matériellement aux activités du gouvernement iranien pour ce qui est de son programme balistique’ ou tout autre programme ‘pour le développement, le déploiement ou l’entretien de systèmes capables d’emporter des armes de destruction massive’. Ces sanctions comprennent le blocage d’avoirs et l’exclusion des Etats-Unis »
b) « le blocage obligatoire de biens et des interdictions de transactions avec des personnes qui sont identifiées comme ayant pratiqué ou soutenu le terrorisme en rapport avec le Corps des Gardiens de la Révolution (IRGC) et des personnes étrangères qui appartiennent officiellement aux Gardiens ou (sont) agents ou affiliés aux Gardiens (29) »
c) « Le président est autorisé à désigner comme SDN (NDLR = figurant sur les liste des personnes ou entités spécifiquement désignées, donc sanctionnées), des personnes qui auront été identifiées comme étant responsables de ‘mises à mort extra judiciaires, torture ,ou violations grossières de droits de l’homme internationalement reconnus’ commis contre des personnes cherchant à dévoiler une activité illicite ou à défendre les droits de l’homme en Iran ».

La rédaction de ce texte dont les termes sont soigneusement pesés, va requérir des analyses approfondies afin d’en évaluer la portée. En particulier, on remarque rapidement, sous réserve de vérification, que selon les analystes précités les catégories a) et b) ci-dessus seraient obligatoires, alors que le troisième groupe serait laissé à l’initiative du président. On se demande pour les deux premiers si la seule flexibilité ne réside pas dans la décision d’identifier ou désigner les personnes et entités visées. Le texte de l’Act impose à l’administration de nouvelles obligations, notamment de présenter régulièrement au Congrès une « stratégie » de lutte contre les « activités iraniennes conventionnelles et asymétriques » et les « menaces qui pèsent directement sur les Etats-Unis et leurs principaux alliés au Moyen-Orient, en Afrique du Nord et au-delà ».

S’agissant du statut des Gardiens de la Révolution, on note d’abord que la Section 105 de l’Act consacrée aux sanctions prononcées contre eux au titre du terrorisme, procède d’abord (a) par le rappel des sanctions déjà prononcées à leur égard, puis énonce que le Corps des Gardiens de la Révolution dans son ensemble, et « pas seulement la QF » (les Forces Spéciales Al Qods) « est responsable de la mise en œuvre d’activités déstabilisantes, du soutien aux actes de terrorisme international et au programme de missiles balistiques ». Puis (b), énonce qu’à dater « du 90ème jour après l’entrée en vigueur de l’Act, le président imposera les sanctions décrites dans la sous-section © à l’endroit du Corps des Gardiens de la Révolution et des personnes étrangères qui sont des responsables, agents ou affiliés » des Gardiens. Le libellé de cet alinéa laisse supposer que le prononcé de sanctions présente un caractère obligatoire pour le président. Indépendamment de ceci, la désignation des Gardiens comme Organisation Terroriste Etrangère, n’est pas instaurée. Un élément de souplesse significatif est malgré tout présent. La section 111 et surtout la section 112 de l’Act prévoient que le président peut accorder « au cas par cas » des suspensions (waivers) de sanctions prononcées au titre des sections 104, 105, 106, 107 et 108 pour une durée de 180 jours à condition de dûment justifier dans un rapport au Congrès que ladite suspension est « vitale pour les intérêts de la sécurité nationale des Etats-Unis ». Ces suspensions sont renouvelables par périodes identiques dans les mêmes conditions. Beaucoup dépendra de la façon dont le chef de l’Etat fera usage de cette faculté. Cette rédaction pose des difficultés d’interprétation non résolues qui nécessiteront de plus amples analyses de la part des juristes spécialisés. Au premier chef, le périmètre des personnes et structures couvert par les Gardiens, leurs responsables, agents, affiliés, est une des questions qui se pose. Sont ils visés au seul regard de leur contribution aux actions illicites ou critiquables, le terrorisme en particulier, comme le laisserait croire le titre de la section 105 ou peuvent-ils être considérés comme complices indépendamment de leur contribution ? Les experts de Steptoe & Johnson estiment que les dispositions de l’Act visant l’Iran « ne modifient pas substantiellement les sanctions américaines existantes contre l’Iran » (30), et que les mesures relatives en particulier aux Gardiens « n’auront pas d’effet pratique significatif pour les US persons » car les Gardiens, la Force al Qods, et leurs affiliés sont déjà visés par des sanctions prises en vertu d’autres textes. Il existe un certain consensus chez les experts juristes américains pour estimer que les ‘nouvelles dispositions’ codifient dans une large mesure « certains pouvoirs déjà utilisés en quelque façon par le Département du Trésor pour cibler l’Iran hors du champ du JCPOA (31) ». Au-delà du cas des Gardiens visés par la section 105, les sanctions du TITRE 1 Iran de l’Act se présentent comme hors du champ du JCPOA (32), donc hors des sanctions nucléaires levées. Elles auraient pu (a priori) être considérées, sauf celles relatives à l’embargo sur les armements, comme relevant du régime de sanctions ‘primaires’ (‘primary sanctions’ s’adressant au premier chef aux US persons - sociétés et individus -, ce qui n’est pas nécessairement le cas des sections de l’Act visant la Russie). Mais comme des personnes étrangères peuvent être visées par certaines dispositions, il convient de se demander quel sera l’impact de ces sanctions sur l’activité des entreprises étrangères qui opèrent avec l’Iran. Ces dernières seront-elles plus exposées ?

On mesure le chemin rapidement parcouru depuis l’annonce qui a été faite en avril lorsque Rex Tillerson avait transmis au Sénat, comme il est tenu de le faire tous les 90 jours, une notification confirmant que l’Iran respecte ses engagements dans le cadre de l’accord sur le nucléaire. Or, cette notification avait été accompagné de déclarations très dures (33) indiquant que les différentes agences de sécurité américaines étaient en train de procéder à une réévaluation de tout l’accord en vue de regarder si la continuation de la levée des sanctions répondait aux impératifs de la sécurité nationale américaine. Une perspective particulièrement hasardeuse car l’accord nucléaire est multilatéral. Et ce, alors même que Washington poursuivait des discussions avec l’Iran et les autres membres du groupe 5+1 sur l’application dudit JCPOA. Les promoteurs de cette option n’en avaient pas évalué les conséquences potentielles. Cela montre que probablement sous contrainte, Rex Tillerson a été obligé de durcir sa position. Certains analystes estiment d’ailleurs que le chef de la diplomatie américaine avait envoyé une première version de son texte à la Maison blanche qui l’avait corrigée (34) et l’avait contraint d’ajouter des condamnations virulentes sur l’Iran, et d’annoncer cette révision. Cela veut dire que le Secrétaire d’Etat est probablement d’une influence décroissante au sein de l’appareil décisionnaire américain.

La relation irano-américaine ne cesse de se refroidir et Rex Tillerson continue de durcir sa position. Il annonce à ce moment qu’en dehors du dossier nucléaire, il n’entend pas avoir de discussion avec l’Iran. Il accompagne le discours de Trump sur l’Iran « responsable de tous les maux », et les Etats-Unis n’arrivent pas à assumer la contradiction absolue, voulue par son président, d’une volonté de lutter contre le terrorisme islamiste, de l’EI et des autres, et en même temps de désigner l’Iran comme pratiquement sur le même plan. Cette contradiction absolue était spectaculairement visible lors de la visite débordante d’éclats en Arabie saoudite où Trump a embouché la trompette de « l’Iran, Qatar, Etats responsables des périls régionaux, sponsors du terrorisme », donnant aux Saoudiens le feu vert pour lancer un blocus contre le Qatar.

L’échéance du 17 juillet pour le renouvellement de l’attestation du respect par l’Iran de ses obligations nucléaires a exposé au grand jour d’une part une volonté accrue de Trump de se donner les moyens de rompre le JCPOA, mais aussi la marginalisation du Secrétaire d’Etat. Alors que la perspective de ce renouvellement ne semblait guère faire de doute au vu de la conformité de l’Iran à ses engagements attestée par l’AIEA, une tension se fait jour (35), alimentée par des pressions de néoconservateurs : le sénateur ultra Tom Cotton et 3 de ses collègues républicains publient une lettre adjurant Trump de ne pas renouveler l’attestation. l’Association Diplomacy Works, fondée par des anciens diplomates et fonctionnaires d’Obama (dont John Kerry) réplique par un argumentaire (36) confirmant que le JCPOA a rempli ses objectifs et dénonçant les élucubrations de Cotton.

L’Accord nucléaire nous semble dès lors entré dans une zone de turbulences sans précédent. Retenons que Mohammad Javad Zarif,au cours d’une interview à National Interest le 17 juillet, déclare que si l’Iran fait face « à une violation majeure ou à ce que, dans les termes de l’accord on appelle une non conformité significative, alors l’Iran a d’autres options disponibles, y compris le retrait de l’accord » (37).Or, simultanément, Trump semble manifestement explorer plus avant les possibilités d’un retrait américain qu’il souhaiterait motiver par… une non-conformité iranienne, un « cadeau » que Téhéran n’est pas disposé à consentir. Ali Shamkhani, secrétaire du Conseil suprême de la Sécurité nationale, le confirme : Téhéran ne se laissera pas entraîner dans cette manœuvre, « Mais bien entendu ceci ne veut pas dire garder le JCPOA à n’importe quel prix » (38). Aussi, une séquence tendue (39) entre Trump et Tillerson a retardé jusqu’à l’extrême limite la publication de cette attestation (40). Le président a reproché en termes vifs à son secrétaire d’Etat de ne pas lui avoir fourni, au moment de prendre une décision de renouvellement ou pas, des options de non-renouvellement que, paraît-il, il lui avait demandées. Tillerson aurait répondu qu’il n’y avait pas d’autres options disponibles.

A cette occasion, le fossé qui s’est creusé entre Trump et Tillerson éclate au grand jour. Un article de Foreign Policy révèle qu’à l’issue de cette séquence où le président américain a été exaspéré de se trouver dans une situation qu’il considère comme du « renouvellement automatique », décide qu’une équipe ad hoc doit lui présenter des options de non recertification pour la prochaine échéance d’octobre 2017. Selon les sources interrogées par les auteurs de l’article, Trump souhaite ne pas renouveler cette certification, et par ailleurs contourner le Département d’Etat (41). Tillerson est donc en voie de marginalisation. Aussi, le président envoie une série de messages destinés à préparer le terrain de cette exclusion sur le thème : l’Iran ne respecte pas les obligations du JCPOA ; on devine que Trump abandonne quelque peu le grief peu habile de présenter le comportement de l’Iran comme une violation du JCPOA pour en revenir à une contestation centrée sur des manquements ou insuffisances par rapport aux engagements nucléaires. Le 25 juillet Trump avertit, lors d’un discours à Youngstown dans l’Ohio : « Si cet accord ne se conforme pas à ce qu’il est supposé respecter, ce sera un gros, gros, problème pour eux. Je peux vous le dire. Croyez-moi » (42). Ce langage martial ne nous indique pas quels sont les griefs justifiant pareille mise en garde. Mais Trump en a-t-il besoin ? Le même jour il donne une longue interview au Wall Street Journal qui, curieusement, n’en publie qu’un court extrait (43), l’intégralité des propos ‘fuitant’ dans Politico (44). Dans cet entretien le locataire de la Maison Blanche laisse percer ses intentions : il se prépare à ne pas renouveler la certification de conformité de l’Iran au JCPOA. A la question : « Vous attendez-vous à ce qu’ils soient déclarés non conformes ? », il répond : « Personnellement, je m’y attends, je m’y attends ». Il répète : « Je pense qu’ils ne seront pas en conformité ». Un second message tout aussi important émerge de ce propos. Interrogé sur ce qu’il fera au cas où ses équipes recommanderaient (une recertification), Donald Trump rétorque sans hésiter : il n’hésitera pas à les contredire. Il affiche son désaccord avec Tillerson pour qui il a « beaucoup de respect ». Ce ‘respect’ n’empêche pas l’aveu réciproque de ces désaccords : Tillerson les reconnaît le 1er août tout en qualifiant de « bonnes » ses relations avec Trump à l’égard duquel il se sent « confortable » de lui faire part de ses avis (45). Ce ‘confort’ nous semble relatif au vu des rumeurs qui ont déjà circulé sur le départ (46) (volontaire ou forcé) du secrétaire d’Etat, démenties par l’intéressé.

Une des pistes de la tactique de Trump pour faire déclarer l’Iran en infraction au JCPOA consiste à imposer une ‘révision’ (47) de l’accord ou, plus subtilement, à imposer à l’Iran des inspections supplémentaires et inopinées de l’AIEA n’importe quand dans des sites militaires iraniens. Le prétexte avancé serait de ‘réparer’ les ‘sérieuses imperfections et impasses’ du JCPOA. Le président américain voudrait persuader les européens de s’associer à cette exigence. Le scénario serait qu’en cas de refus quasi-certain de Téhéran, le locataire de la Maison-Blanche déclarerait que l’Iran s’est placé en infraction (48), donc Washington en tirerait prétexte pour un retrait du JCPOA. Ce scénario suppose que l’AIEA, en charge des inspections, consente à ces exigences supplémentaires non prévues par les arrangements initiaux. Olli Heinonen, ancien directeur général adjoint de l’AIEA, actuel conseiller de la Foundation For Defense of Democracy (organisation proche des néo-conservateurs), a aussi plaidé pour de telles inspections (49). Heinonen est connu pour être très « à l’écoute » des néo-conservateurs. Le Centre ISIS (très proche de ces derniers) a publié le 21 août un rapport (co-signé par Heinonen) adjurant l’AIEA de reprendre une série d’inspections de sites iraniens, dont celui de Parchin, au motif que les inspections déjà menées auraient été trop laxistes (50). La publication de ce rapport intervient juste avant l’arrivée à Vienne de Nikki Haley venue rencontrer à Vienne l’AIEA pour tenter notamment d’obtenir de celle-ci des inspections de sites militaires iraniens. Elle a déclaré que cette dernière a le pouvoir d’en mener et se demande (avec une fausse naïveté) pourquoi l’Iran les refuse : « Pourquoi diraient-ils cela s’ils n’ont rien à cacher ? ». L’Agence a fait savoir qu’elle n’a pas l’intention de commenter cette démarche ; Zarif a adressé le 19 août une protestation officielle auprès de l’AIEA contre toute tentative de céder à cette pression, ces inspections n’étant pas prévues par le JCPOA dont elles constitueraient selon Téhéran une violation expresse (51). Zarif estime que la publicité donnée à cette opération porte un trouble à l’application du JCPOA ; le département d’Etat avait annoncé que Nikki Haley, qui représente les Etats-Unis à l’ONU, rencontrerait l’Agence « pour discuter…. de l’ampleur des activités nucléaires de l’Iran ». A son arrivée, percevant sans doute le mauvais effet que pourrait produire une pression exercée en public sur l’Agence (dont Zarif a pris soin de rappeler l’indépendance dans son courrier précité et a invité l’AIEA à ne pas divulguer d’informations confidentielles sur l’Iran à cette occasion (52)), l’ambassadrice américaine présente sa mission comme une simple recherche de « faits » (« facts finding »). Il s’agit de « poser des questions, et non de pousser l’AIEA à faire quelque chose » (53), en vue des prochaines décisions que Trump devra prendre, qu’il s’agisse de la recertification de l’Iran conforme au JCPOA, et de la révision d’ensemble du JCPOA. L’AIEA se laissera-t-elle convaincre d’accéder à cette requête ? La rencontre qui s’est déroulée le 23 août devait permettre à l’Agence de faire connaître à Nikki Haley son opinion sur la faisabilité d’inspections généralisées.

A priori, ce scénario paraît peu plausible, mais il est vrai que les récents désaccords sur la nature des missiles balistiques ont révélé que la posture iranienne suscite une certaine méfiance, les explications de Téhéran n’ayant pas convaincu la France, l’Angleterre et l’Allemagne. Par extension, ces 3 partenaires européens suivront-ils Washington dans ses démarches auprès de l’AIEA ? C’est sans doute le fond de la tactique (incertaine) de la Maison-Blanche. Peter Jenkins (54) rappelle que les procédures de l’AIEA pour lancer des vérifications reposent sur des informations transmises à elle. Les précédents ont montré que l’Agence ne se laissait pas induire en erreur par la production de « documents » falsifiés. Et si Washington veut, en désespoir de cause se tourner vers la commission conjointe de suivi du JCPOA pour faire établir pareil manquement iranien, les autres membres de la dite commission ne sont pas prêts à suivre pareille démarche, sauf développement inédit. Toujours est-il que le ton du communiqué publié à l’issue des entretiens du 23 août par la délégation américaine auprès des Nations unies (55), très modéré, sans préjuger d’autres développements, permet de penser que Nikki Halley, qui a rencontré un certain nombre d’experts de l’AIEA autour de son directeur général, Yukiya Amano (56), ne semble pas avoir obtenu de résultats très spectaculaires, mais surtout des paroles apaisantes sur l’efficacité des contrôles de l’Agence. Nikki Haley se borne à féliciter l’agence et ses inspecteurs dans l’accomplissement de leurs tâches tout en réaffirmant ses préoccupations quant à l’assurance que l’Iran respecte bien ses obligations. Elle a répété à ses interlocuteurs qu’il faut empêcher que l’Iran ne profite du caractère vague de la rédaction de l’accord (57). Elle ajoute que « l’accès aux installations en Iran serait crucial pour remplir cette mission, y compris en obtenant l’accès à tout site en Iran sur lequel l’AIEA a des informations sur des activités en lien avec le JCPOA ». Ce libellé est assez prudent, éloigné d’une demande d’accès sans condition à tout site militaire iranien. Les missiles ne sont pas cités. En effet, les mentionner dans une telle requête s’expose à une réponse évidente : ils ne rentrent pas dans le champ des missions de l’Agence. De façon inattendue, le communiqué se poursuit en indiquant que les Etats-Unis sont « déterminés » à s’assurer de ce que l’AIEA dispose des ressources dont elle a besoin pour « exercer l’ensemble de ses responsabilités pour la vérification solide des activités à caractère nucléaire en Iran ». Cette position contraste avec la doctrine de Trump tendant à réduire les contributions financières américaines aux organisations internationales, en particulier l’ONU, considérées par lui comme inefficaces et hostiles à l’Amérique. Ceci est peut être un symptôme supplémentaire du manque d’harmonisation des doctrines respectives de la Maison Blanche, du Département d’Etat, de Nikki Haley. Celle-ci, une forte personnalité, n’hésite pas à prendre des positions personnelles parfois tranchées, sans se coordonner avec Tillerson (58). In fine, dans l’attente de dispositions nouvelles qui pourraient (après accord des différents protagonistes) émerger ultérieurement, on est tenté de se demander : « beaucoup de bruit pour rien ? ». De fait, le 31 août, l’AIEA, dans son rapport trimestriel d’évaluation sur l’Iran, ne peut que constater l’absence d’écarts de la République islamique par rapport à ses engagements. Bien plus, logiquement, les responsables de l’Agence ont fait savoir aux media qu’ils n’ont pas l’intention, pour l’heure, de lancer des inspections supplémentaires sur des sites dits militaires, n’ayant pas reçu (de N. Haley) d’éléments précis et ciblés sur des sites spécifiques justifiant de plus amples investigations (59). De la sorte, Trump se trouve privé d’un des prétextes envisagés pour rompre unilatéralement le JCPOA.

Autre thème soulevé par Washington comme point potentiel de rupture : Trump a réitéré le 21 juillet la demande la libération des prisonniers américains détenus arbitrairement, dont Robert Levinson, disparu depuis plus de 10 ans en Iran, Siamak Namazi et son père Baqer. En réplique, le lendemain, Barahm Qasemi, porte-parole du ministère iranien des Affaires étrangères, demande la libération de plusieurs iraniens incarcérés en Amérique (60). Or Trump a prévenu : « l’Iran fera face à de nouvelles et sévères conséquences » si les prisonniers américains ne sont pas élargis (61).

Devant ces menaces de retrait américain, la posture iranienne, comme on a commencé à le percevoir (cf déclaration de Shamkhani précitée), a un peu évolué : elle n’exclut plus l’hypothèse du retrait du JCPOA auquel l’Iran continue d’adhérer, mais désormais sous ‘bénéfice d’inventaire’. Mohammad Javad Zarif, ministre iranien des Affaires étrangères, le dit clairement le 30 juillet : « Nous avons de nombreuses options et se retirer de l’accord nucléaire est juste l’une d’elles » (62). Il place les Européens face à leurs responsabilités : « Il y également d’autres options et les Européens jouent un rôle dans celles-ci ». Ces derniers sont mis au pied du mur : « C’est pourquoi nos choix dépendent dans une certaine mesure du comportement de l’Europe et de sa résistance contre les déloyautés et violations américaines ». La veille, le vice-ministre iranien Araqchi, est sur la même ligne : « La République islamique restera en conformité avec le JCPOA aussi longtemps qu’elle en tirera bénéfice » (63). Et Ali Akbar Salehi, directeur de l’Organisation Iranienne de l’Energie Atomique, va dans le même sens : l’Iran, selon lui, peut parfaitement rétablir ses capacités nucléaires au niveau précédant le JCPOA (64). En théorie, ces possibilités existent, et cette posture défiante est supposée effrayer les cibles vers qui ce message est dirigé. Mais en réalité elle implique d’énormes coûts de toute nature (politiques, économiques, etc) que la concrétisation de cette annonce n’est pas évidente même si pas exclue. Les dirigeants iraniens auront soigneusement pesé ceci avant de s’engager dans une telle aventure. Sauf si Trump les y contraint.

Or la signature par Trump, le 2 août, de l’Act sanctionnant l’Iran, a obligé Téhéran à augmenter le niveau des enchères, à poser clairement la question d’une ‘fin’ du JCPOA si les sanctions prévues par le nouveau texte sont effectivement appliquées. Le 15 août, Rohani a déclaré que Téhéran pourrait très vite revenir à la situation prévalant avant l’accord nucléaire si Washington persiste dans la voie des sanctions : « S’ils veulent revenir à la pratique passée, assurément à bref délai - pas en semaines ou des mois, mais en termes d’heures et jours - nous reviendrons à la situation passée de façon beaucoup plus forte (65) ». Le président iranien a indiqué que l’Iran préfère continuer à adhérer au JCPOA qu’il vante comme « modèle de victoire de la paix et de la diplomatie sur la guerre et l’unilatéralisme », mais a prévenu que ceci n’est pas « la seule option ». Nikki Haley a immédiatement réagi : « L’Iran ne peut être autorisé à utiliser l’accord nucléaire pour prendre le monde en otage. L’Iran, en aucune circonstance, ne sera autorisé à détenir des armes nucléaires. En même temps, cependant, nous devons continuer à considérer l’Iran comme responsable de ses tirs de missiles, de son soutien au terrorisme, de son ignorance des droits de l’Homme et des violations des résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU. L’accord nucléaire ne doit pas devenir ’trop gros pour périr’ (66) ». Cette réplique lapidaire ressemble à un défi (= ‘chiche’) (67). Au-delà de l’effet d’annonce, elle indique d’une part que l’option retrait du JCPOA est (sans préjuger de son adoption) toujours sur la table à la Maison-Blanche. Plus intéressant, elle montre que Washington se doute de ce que l’Amérique ne parviendra pas à convaincre les autres membres du groupe 5+1 de ce que l’Iran ne respecte pas le JCPOA même si le programme de missiles iraniens peut à juste titre susciter au moins des interrogations malgré les dénégations de Téhéran. Aussi, la diplomatie américaine réutilise l’approche qu’elle a déjà esquissée : gonfler le stock de griefs étrangers au nucléaire (terrorisme, droits de l’Homme…) pour les amalgamer (68) en un ’manquement’ à l’esprit du JCPOA. Or, si ces reproches méritent éventuellement d’être intrinsèquement évalués, il n’y a aucune justification pour les qualifier de violation de l’Accord. Washington n’a guère d’espoir de parvenir à convaincre les autres partenaires des 5+1 de suivre ce raisonnement. Par contraste, symétriquement, Téhéran a accumulé (et présenté à la Commission de suivi du JCPOA) une série de griefs qui ne sont pas tous dénués de fondement. L’embarras du Département d’Etat est manifeste : lors d’un point de presse, un journaliste interroge la porte-parole Heather Nauert : « Votre position est que vous ne violez pas l’esprit (NDLR de l’accord) en n’encourageant pas les entreprises européennes ou d’autres compagnies de faire des affaires avec l’Iran ? », elle élude la question et se borne à déclarer que les USA sont conformes à leurs obligations (69). Elle ajoute que le JCPOA comporte de nombreuses lacunes et devrait être beaucoup plus exhaustif et elle confirme qu’il fait l’objet d’une réévaluation complète qui n’est pas encore terminée. De son côté, Nikki Haley, la veille de sa visite à l’AIEA le 23 août, a déclaré que la position de D. Trump sur le maintien ou la sortie du JCPOA n’est pas arrêtée : « Nous n’avons pas pris de décision » (70). Dans une excellente analyse (71), Richard Nephew, ancien coordinateur adjoint de la politique de sanctions au Département d’Etat (sous la présidence Obama), décrit les différentes options qui se présentent à Trump quant à la recertification de l’Iran. Au-delà d’un choix binaire (certification ou non recertification), il n’exclut pas que le président américain n’adopte une troisième voie : pas de déclaration de conformité ou non-conformité. Si Trump parvient à mettre clairement en évidence devant le Congrès un manquement caractérisé au JCPOA, il pourrait être tenté par le refus de certification. Auquel cas il s’expose à ce que le Congrès lui pose quelques questions, mais surtout, que la communauté internationale conteste la validité et la véracité des éventuelles justifications. Nephew pense que les réactions internationales seraient négatives, et que l’abandon unilatéral du JCPOA renforcerait la posture de l’Iran du côté de l’Europe et des pays asiatiques. Aussi, il estime qu’en ne statuant pas entre certification et non recertification, une hypothèse qui lui semble plausible, Trump se donnerait les moyens de poursuivre des pressions sur l’AIEA pour durcir les inspections, augmenter les limitations, étendre la durée des obligations contraignantes. Bref, une renégociation du JCPOA. (Pour notre part, au stade actuel, nous imaginons mal l’Iran se prêter à une renégociation qu’il a toujours refusée, et que les autres parties à l’Accord risquent fort d’écarter, au moins du côté de Moscou et Pékin). Nephew ajoute que si Trump met en avant des manquements caractérisés de l’Iran à ses obligations pour justifier un refus de recertification menant à un abandon du JCPOA, les précédentes allégations américaines de pareilles violations, s’appuyant sur des documents douteux sinon falsifiés, font que même si Téhéran était coupable de quelque ‘tricherie’, les Européens, pour ne pas parler des Russes et Chinois, n’accorderaient guère de crédit (sauf preuve miraculeusement indubitable) à pareilles accusations ; Nephew malgré tout n’exclut pas totalement que Trump fasse le ‘mauvais choix’ mais plaide pour que le chef de l’Etat n’hésite pas à produire ses preuves si elles sont indiscutables, auquel cas il aurait une chance de remporter l’adhésion des Occidentaux. En cas de décertification, il n’exclut pas que l’Iran reste partie à l’accord si les autres pays, en particulier européens, dont les entreprises sont engagées en Iran, entendent le continuer.

Dans une telle situation, l’Amérique se trouverait isolée. Du coup, nous nous demandons si, tout bien pesé, Trump ne se résignera pas à recertifier la conformité de l’Iran, tout en accroissant l’ensemble des pressions, sanctions non nucléaires, etc contre la République islamique sur le terrain du « terrorisme », des missiles balistiques, des violations des droits de l’Homme, des pratiques de blanchiment, etc. Nous n’avons pas de réponse à ces questions, et le maître de Washington, pris en étau entre ses déclarations, ses choix contradictoires, la valse de ses conseillers, ses volte-face, est probablement à la peine pour faire un choix définitif.

Plus que jamais, l’imprévisibilité de Donald Trump et son manque de vision stratégique, posent un lourd défi à la République islamique. La position ultra dure affichée par Trump trouve son écho sur la scène politique intérieure. Le Guide est conforté dans son obsession sur son thème traditionnel de la lutte contre la colonisation culturelle occidentale, ses mœurs et valeurs. Rohani avait été obligé de capituler (72) devant l’opposition radicale de Khamenei à l’application en Iran du programme éducatif « Agenda 2030 Développement Durable » de l’Unesco, accusé de vouloir miner le régime par l’importation de valeurs ‘contraires à l’Islam’. Le durcissement de Trump profite aux ultras enchantés de pouvoir clamer : vous voyez, on a bien tort de s’accommoder avec les Américains, et quiconque veut parler avec les ‘arrogants’ devient progressivement un traître à son pays. Pendant ce temps là, les Gardiens poussent leur avantage en montrant qu’ils peuvent défier l’Amérique, notamment par ces tirs de missiles. Ce faisant, ils adressent un message, simultanément à Rohani, aux Américains et à Daech. Dans cette configuration, on voit bien que la diplomatie iranienne est placée dans une situation très inconfortable, elle voudrait arriver à une certaine normalisation et les initiatives de Trump l’en empêchent.

L’UE, par la voix de Federica Mogherini, pousse toujours les Américains à faire preuve d’une meilleure souplesse et volonté dans l’application de la lettre mais aussi de l’esprit de l’accord. Les autres membres des 5+1 sont plutôt partagés. Il est évident que la Russie comme la Chine poussent également à cette amélioration. La position de la France va évoluer. La question est de savoir si le Royaume-Uni va évoluer également, compte-tenu du dossier du Brexit. Theresa May est persuadée qu’elle se rapproche de Donald Trump, les signaux sont moins clairs du côté américain. Reste l’Allemagne, qui est en train de prendre un cap beaucoup plus affirmé. Angela Merkel est exaspérée de l’attitude dominatrice de l’Amérique à l’égard de l’Europe, et elle l’a exprimé sans ambage. La position allemande est beaucoup plus volontariste pour permettre tous les assouplissements possibles, la fin des pressions.

La nouvelle voix de la France

Quelle est l’évolution rapide du président français sur le dossier iranien ? On avait vu qu’à l’occasion de la victoire du président Rohani, le communiqué officiel de la république française de bornait à le féliciter pour le bon déroulement des élections (73), et non pas pour sa victoire. Suivait un rappel de la nécessité de respecter l’accord nucléaire, sans désigner à qui cela s’adressait (à l’Amérique tant qu’aux Iraniens). Une lecture rapide permettait de penser que c’était une injonction ferme à l’égard de l’Iran. Ceci posait la question de l’orientation de la diplomatie française après l’élection d’Emmanuel Macron : a-t-elle décidé de poursuivre la ligne précédente des deux présidents ? Cette déclaration permettait de le penser. Il n’est pas exclu qu’il y ait eu des messages plus privés dans lesquels la bonne volonté française se soit exprimée. Il est certain que la France a réaffirmé sa volonté d’une plus grande coopération sur le plan économique et commercial, et d’une ouverture. Si on s’en tient au texte officiel, il y a un hiatus entre la position politique et le désir d’amplifier la coopération économique. Cette situation est en train d’évoluer à la suite de l’interview du président dans Le Figaro du 22 juin 2017 (74). Il y aborde d’abord le dossier syrien où il rappelle avec fermeté l’interdiction pour la Syrie de réutiliser des armes chimiques, auquel cas elle s’exposerait à des frappes, même isolées, par la France. Mais cette mise en garde est suivie d’une inflexion très notable de la posture française sur cette même Syrie : le président français dit que faire du départ de Bachar al-Assad n’est pas le préalable absolu surtout en l’absence de solution politique, et que ceci n’est pas pertinent compte tenu de la priorité de lutter contre Daech. C’était déjà la position du candidat Emmanuel Macron, exprimée en janvier 2017. Il y a donc une continuité dans sa pensée. Mais c’est une rupture par rapport à la diplomatie précédente. Il dit dans cette interview qu’il s’agit de corriger les erreurs collectives passées, et d’un « aggiornamento ». La parole est forte. L’interview comporte une déclaration de principe, de portée beaucoup plus générale, plus importante même que l’« aggiornamento » syrien. Le président annonce vouloir mettre un terme à la ligne qualifiée de néoconservatrice des dix années précédentes. Plus qu’un tournant, c’est un changement de paradigme (75), et il faut regretter qu’il n’ait pas reçu plus d’attention de la part des commentateurs. Cela veut dire de façon très claire, du moins au niveau des intentions, qu’Emmanuel Macron veut mettre un terme à la ligne instaurée par Nicolas Sarkozy et Bernard Kouchner, poursuivie par François Hollande, Laurent Fabius et Jean-Marc Ayrault, consistant à avoir une position ultra dure à l’égard des Iraniens, avec une certaine compréhension à l’égard des exigences israéliennes et saoudiennes. C’est une déclaration d’extrême importance, d’autant plus importante qu’il faudra voir comment il compte concrètement y mettre un terme. A cet égard, il faut rester prudent car la posture décidée par Jacques Chirac en 2005 avec son ministre des Affaires étrangères de l’époque, et son principal conseiller diplomatique Maurice Gourdault-Montagne, d’ouvrir un certain nombre de négociations avec l’Iran, s’est heurtée à une résistance acharnée et victorieuse, du même ministère. La conjoncture présente est favorable au nouveau chef de l’Etat français, dans la mesure où il pourra bénéficier de la compréhension d’Angela Merkel. Cela serait pour lui la possibilité d’avoir un thème de ré-embrayage pour la diplomatie européenne. Cependant, parmi les 28, un certain nombre n’y est pas disposé. Emmanuel Macron pourra peut être tenter une coalition des volontaires. S’il peut escompter probablement l’appui de l’Italie et de l’Espagne, reste à voir si un courant suffisamment fort pourra se dresser. Pour l’instant, les banques françaises à implantation internationale (les banques non exposées comme la Banque Wormser et la Banque Delubac poursuivent leurs prestations) n’envisagent pas (officiellement, en dépit de signes d’intérêt) de reprendre des transactions en direction de l’Iran tant qu’elles n’ont pas reçu l’assurance qu’elles ne subiront pas de représailles américaines si elles veillent à respecter ces sanctions qui d’un point de vue technique sont très complexes (76). C’est bien l’enjeu actuel, et seule l’initiative européenne peut parvenir à lever cet étau. Les Iraniens le rappellent, invitant l’Europe à faire preuve de courage politique, la tâche n’est pas facile et il est certain que si les Iraniens accéléraient la remise en ordre interne qui se heurte aussi à des obstacles conséquents, les plaidoyers de plus grands pays européens, seraient plus crédibles. Nous sommes dans cette période déterminante. Si les Iraniens souhaitent ardemment une coopération économique et technique avec les Occidentaux, et une plus grande convergence politique avec l’Europe, ils ont malgré tout un plan B en cas d’échec. Même si ce plan B a des limites, c’est leur stratégie Go East, d’aller vers l’est, de s’appuyer sur le pôle asiatique, avec une intégration plus en plus grande des programmes de la Route de la Soie, pilotés par les Chinois, mais qui concerne déjà toute l’Asie centrale. On voit également se renforcer le groupe de Shanghai, avec l’Inde et le Pakistan, qui sont admis comme membres à part entière. L’Iran s’est également porté candidat à ce statut bien qu’il ne remplisse pas toutes les conditions, notamment la levée de toute sanction. L’Iran se tournera vers ce bloc d’Eurasie.

Dans l’immédiat, les signes de dégel politique français se poursuivent (77). Le 3 juillet 2017, le secrétaire général du ministère français des Affaires étrangères, Christian Masset, a conduit des entretiens avec Zarif à Téhéran, lequel s’était rendu à Paris les 29 et 30 juin pour une première rencontre avec le nouveau président français (78) qui devait précéder une visite du chef de la diplomatie française. Toutefois, la France a finalement envoyé Jean-Baptiste Lemoyne, secrétaire d’Etat auprès du ministre des Affaires étrangères, pour représenter la France lors de l’investiture de Rohani le 5 août alors que la présence de Jean-Yves Le Drian avait été annoncée. Nous devinons que cette nouvelle ligne française ne signifie pas pour autant alignement total sur Téhéran. On a vu que la France avait joint sa voix à la condamnation du tir de missile. Significativement, Emmanuel Macron a tenu à rassurer Netanyahu sur la « vigilance » de la France sur l’application du JCPOA en vue de sa « mise en œuvre stricte » et « dans toutes ses dimensions » (79). S’agit-il d’une inflexion lié à l’influence des ‘anciennes équipes’ de la ‘Secte’ (80) ou ceci reflète-t-il une prudence face aux pressions américaines et saoudiennes ? Il est trop tôt pour en juger. Dans son message à la conférence des Ambassadeurs (texte officiel du 29 août 2017), Emmanuel Macron, faisant allusion à la rivalité entre Riyad et Téhéran, réaffirme d’abord son refus de se laisser imposer la grille de lecture du combat entre sunnites et chiites qui conduirait à contraindre la France à un choix, une erreur commise par d’autres puissances. Puis il réaffirme l’engagement ferme de la France en faveur de l’Accord de Vienne dont il demande le respect strict (principal message retenu par les media). Jusque là, rien que de très normal. Puis, il déclare : « Nous serons d’une fermeté implacable sur son application ». Cette rigueur s’adresse-t-elle à toutes les parties ? Plus étrange est l’affirmation que c’est grâce aux fortes exigences de la France que le JCPOA est un bon accord, et plus étonnant encore, l’éloge appuyé du président à l’égard de Laurent Fabius pour sa contribution à cet égard. Cette réappropriation de la ligne ‘dure’ du précédent gouvernement signifie-t-elle un retour (partiel) à cette dernière, ou veut-elle simplement atténuer une impression de rupture découlant de l’annonce de l’abandon de la ligne « néoconservatrice » ? Ou obéit-elle à d’autres considérations internes ‘franco-françaises’ ou diplomatiques ? Il conviendra de surveiller attentivement si et comment cette inflexion ( ?) se traduit dans les faits. E. Macron souhaite également, mais sans remettre en question le cadre de l’accord, qu’il soit « complété par un travail pour l’après 2025, par un travail indispensable sur l’utilisation de missiles balistiques ». Il insiste sur le fait que ceci n’affecte pas le cadre de l’accord de 2015. Cette position intéressante n’est pas alignée sur Washington mais peut ouvrir la voie à une (difficile) négociation ultérieure.

Pour sa part, Federica Mogherini, chef de la diplomatie européenne, présente à l’inauguration de Rohani, a annoncé que l’Union travaille à la mise au point d’un programme d’application du JCPOA, accord qui « ne concerne pas une seule partie » et que « toutes les parties négociatrices et la communauté internationale doivent s’employer à protéger (81) ».

Quelle va être l’attitude de l’administration Trump à l’égard du contrat Boeing ? Si Boeing peut aller jusqu’au bout dans l’exécution de son contrat, ce sera un signal fort, de même que le choix des mécanismes financiers laissés à disposition du géant américain seront également un indicateur très important de ce programme. Boeing joue très finement en plaidant le American First, c’est-à-dire préservons et développons l’emploi. Pour Airbus, comme pour les grands groupes industriels engagés dans des projets d’exportations et surtout d’investissements, la période qui suit l’inauguration du nouveau gouvernement iranien est déterminante, même si de nombreuses opérations seront étalées dans le temps du fait de la posture américaine mais aussi de la complexité des montages financiers à mettre en œuvre pour ces financements. Les prochaines évaluations du GAFI/FATF sur la remise en ordre du secteur bancaire iranien pèseront significativement sur la fluidité des relations financières de la République islamique.

Notes :

(1) Téhéran a contesté les échos de certains media soutenant que le lancement a été un échec, Iran denies failure of satellite-carrier rocket, Tehran Times,1er août 2017. Pour sa part, l’U.S. strategic command, selon cette source, aurait constaté qu’aucun satellite n’a été mis sur orbite par ce lanceur.
(2) Allies follow suit day after US kicked up a fuss about Iran space launch, Young Journalists Club ir., 29 juillet 2017.
(3) U.S. says Iran rocket test breaches U.N. resolution, Reuters, 27 juillet 2017.
(4) Press Releases : Iran‘s Space Launch Vehicle Inconsistent With UNSCR 2231 Joint Statement by France,Germany, The United Kingdom and the United States, 28 juillet 2017 ; https://www.state.gov /r/pa /prs/ps/2017/07/272934.htm.
(5) https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/ Pages/ 20170728. aspx
(6) U.S. Allies Join In Denouncing Iranian Satellite Rocket Launch, RFE/RL, 28 juillet 20017 ; US Levies Moe Sanctions After Rocket Launch, Iran Financial Tribune, 30 juillet 2017.
(7) U.S., Europeans push UN for action over Iran rocket launch, Al-Monitor, 2 août 2017.
(8) L’ancien astronaute de la Nasa, Leroy Chiao, estime que le tir de missile iranien représente un bond technologique, et que ce lanceur « pourrait être également utilisé comme arme »,Trend News, 22 août 2017.
(9) Valerie Lincy, Behnam Ben Taleblu, Iran’s Compliance with UNSCR 2231, Alleged Violations Must Be Adressed, FDD, Iran Watch Report, August 2017.
(10) IRGC : Hatami’s leadership promises increasing deterrence power, Tehran Times, 21 août 2017.
(11) Moscow Backs Tehran’s right to Develop Arms, Iran Financial Tribune, 19 août 2017.
(12) US Court Approves Seizure of Iran Manhattan Skyscraper : Report, Tasnim News, 30 juin 2017.
(13) Administration Moves to Carry Out Partial Travel Ban, The New-York Times, 29 juin 2017. US Sets New Visa Rules for 6 Mainly Muslim Nations, Refugees, AP, 28 juin 2017.
(14) http://iranprimer.usip.org/blog/2017/aug/02/trump-approves-new-iran-russia-sanctions
(15) Dont nous reprenons ici l’analyse : Trump Signs Russia Sanctions Bill, Then Trashes It, EAWorldview, 3 août 2017.
(16) https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/08/02/statement-president-donald-j-trump-signing-hr-3364 .
(17) Qui déclare qu’il espère que « les nouvelles sanctions contre la Russie persuaderont Moscou de changer de comportement dans divers domaines, y compris dans l’appui à l’Iran” : US hopes Russia would change behavior towards Iran, Tehran Times, 1er août 2017.
(18) Trump administration sends conflicting signals on Russia sanctions, Trend News, 2 août 2017.
(19) Trump signs Russia sanctions bill, Moscow calls it ‘trade war’, Reuters, 2 août 2017.
(20) New US sanctions not going to jeopardize Southern Gas Corridor, Trend News, 31 juilllet 2017.
(21) Trump ’Falls Into a Trap’ by Signing New Anti-Russian Sanctions, Sputnik News, 3 août 2017.
(22) https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/08/02/statement-president-donald-j-trump-signing-countering-america
(23) Iran says new US sanctions violate nuclear deal, vows ‘proportional reaction, Reuters, 2 août 2017.
(24) Iran won’t be silent on US breach of nuclear deal, PressTV, 3 août 2017.
(25) Sanctions américaines : l’Iran dénonce une violation de l’accord nucléaire, Le Monde.fr, 3 août 2017.
(25) Iran Complains to U.N. over Latest U.S. Sanctions, Threatens Firm Response, Middle East Institute, 1er août 2017. La commission iranienne de suivi du JCPOA a identifié des cas de violation des articles 26, 28, 29 du JCPOA et examiné du futur texte « Confronting the United States’Acts of Exploitation and Terror in the Region » discuté au majlis : Iran drafts 16 paragraphs in response to US provocations, Mehr News Agency, 1er août 2017.
(27) Iran Vows to Further Empower I.R.G.C. after Trump Signs Sanction Bill, Middle East Institute, 2 août 2017.
(28) Andrew Shoyer, Brenda Jacobs, U.S. Sanctions Legislation Targets Iran, North Korea and Russia, Sidley Austin LLP, 2 août 2017 https://www.sidley.com/en/insights/ newsupdates/ 2017/08/ us-sanctions-legislation-targets-iran-north-korea-and-russia
(29) Texte officiel de cet alinéa “(b) In general. Beginning on the date that is 90 days after the date of the enactment of this Act, the President shall impose the sanctions described in subsection © with respect to the IRGC and foreign persons that are officials, agents, or affiliates of the IRGC”.
(30) Peter Jeydel, Brian Egan, Meredith Rathbone, Judy Wang, Jack Hayes, Alexis Early and Alexandra Baj, A Detailed Look at The Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, Steptoe International Compliance Blog, 10 août 2017, http://www. steptoe. com/publications-12112.html
(31) Paul, Weiss, Rifkind, Wharton &Garrison LLP, President Trump Signs Sanctions Legislation Targeting Russia, North Korea and Iran, Creating New Compliance Risks for U.S. and Non-U.S. Companies, LEXOLOGY.com, 3 août 2017 https://www.lexology. com/library/detail.aspx ?g=b5ed26bc-d97c-4e14-981c-40365254bfcf
Voir aussi : Miller & Chevalier, Trade Compliance Flash : New U.S. Iran Sanctions Become Law, International Alert, 3 août 2017 https://www.millerchevalier.com/publication/trade-compliance-flash-new-us- iran-sanctions-become-law
(32) Ce qui fait dire aux promoteurs de ce texte qu’il ne viole pas le JCPOA.
(33) Tillerson Toughens Tone on Iran After U.S. Confirms Nuclear Deal Compliance, The New York Times, 19 avril 2017.
(34) Trump Personally Intervened to Toughen Iran Deal Letter, Bloomberg, 26 avril 2017.
(35) Laura Rozen, US expected to recertify Iran compliance with nuclear deal, Al-Monitor, 13 juillet 2017.
(36) Diplomacy Works, Responding to the Cotton Letter, LobeLog, 14 juillet 2017.
(37) Exclusive : Iran’s Foreign Minister Warns Donald Trump That Tehran Can Abandon the Nuclear Deal, The National Interest, 17 juillet 2017.
(38) U.S. seeking to exit nuclear deal at Iran’s expense : Shamkhani, Tehran Times, 2 août 2017.
(39) Trump reluctantly certifies Iran’s compliance with nuclear deal, Al-Monitor,18 juillet 2017.
(40) Trump Just Came Just Very Close to Killing the Iran Deal, Bloomberg, 18 juillet 2017.
(41) Trump Assigns White House Team to Target Iran Nuclear Deal, Sidelining State Department, Foreign Policy.com, 21 juillet 2017. La faction la plus dure de l’entourage de Trump, en particulier Steve Bannon, mis à l’écart du staff présidentiel le 18 août, redoute une recertification et se bat pour une sortie du JCPOA : Curt Mills, Steve Bannon’s Latest Move to Push Trump on Iran, The National Interest, 30 août 2017. Bannon a poussé le « faucon » John Bolton à publier un plan d’abandon de l’accord au plus vite : John Bolton, How to Get Out of the Iran Nuclear Deal, National Review, 28 août 2017.
(42) Iran to face ‘big problems’ if it does not adhere to nuclear deal : Trump, 26 juillet 2017.
(43) Excerpts : Donald Trump’s Interview With The Wall Street Journal, 25 juillet 2017.
(44) Full Transcript : Trump’s Wall Street Journal Interview, Politico, 1er août 2017 http://www. politico.com/ story/ 2017/08/01/trump-wall-street-journal-interview-full-transcript-241214
(45) Tillerson Acknowledges ‘Differences’ With Trump on Iran Deal, The Atlantic, 1er août 2017.
(46) Rexit ? Rex Tillerson ’to quit as Donald Trump’s secretary of state before the end of the year’, The Telegraph, 25 juillet 2017.
(47) Téhéran a opposé une fin de non-recevoir à toute idée de renégociation : Iran in no mood to renegociate nuclear deal, Al-Monitor, 24 juillet 2017. AP sources : US seeks to test Iran deal with more inspections, AP, 27 juillet 2017.
(48) AP sources : US seeks to test Iran deal with more inspections, AP, 27 juillet 2017, art.cité.
(49) Iran must allow IAEA to inspect suspicious sites-ex-IAEA official (Exclusive), Trend News, 28 juillet 2017.
(50) David Albright, Sarah Burckhard, Olli Heinonen, Allison Lach and Franck Pabian, Revisiting Parchin, ISIS, 21 août 2017 http://isis-online.org/uploads/isis-reports/ documents / Revisiting_Parchin_Two_Sites_21Aug2017_Final.pdf
Le 31 août, l’ISIS a diffusé in extremis un ultime argumentaire pour plaider en faveur d’inspections sur des sites iraniens : http://isis-online.org/uploads/isis-reports/documents/ Section_T_31Aug2017_Final.pdf
(51) http://freebeacon.com/wp-content/uploads/2017/08/170819-MJZ-Mogherini-Amano. pdf
(52) Iran warns inspectors not to share info with Nikki Haley, The Washington Examiner, 23 août 2017.
(53) U.S. asks if Iran military sites to be checked under nuclear deal, Reuters, 23 août 2017.
(54) Peter Jenkins, Provoking Iran into Tearing up the 2015 Nuclear Deal, LobeLog, 2août 2017. Daryl Kimball, expert réputé de l’Arms Control Association, rappelle que l’Aiea peut demander à l’Iran de pouvoir inspecter n’importe quel site s’il y a un problème spécifique identifié concernant des activités ou matériels illicites. Si l’Agence n’est pas satisfaite des réponses iraniennes à ses demandes d’accès ou d’information, elle peut saisir la commission conjointe de suivi (Iran/5+1 et Europe) qui peut prendre une décision, notamment d’inspection, par 5 voix sur 8 : Don’t Abandon the Iran Nuclear Deal, Arms Control Today, Septembre 2017 https://www.armscontrol.org/act/2017-09/arms-control-today/dont-abandon-iran-nuclear-deal
La position de l’AIEA dépendra donc des précisions associées aux demandes d’inspections supplémentaires américaines. Si elles ne sont pas ‘documentées’ à l’égard de sites précis, l’Agence pourrait ne pas y donner suite. Les ‘spécialistes’ néoconservateurs de l’ISIS ont pointé du doigt notamment le site de Parchin .Or il a déjà été évalué par l’Agence qui a globalement (sans ignorer des écarts) donné quitus à ce sujet. Il n’est pas exclu que Federica Mogherini et ses équipes cherchent à provoquer un compromis. Mais il est prématuré de conclure à ce sujet.
(55) UNITED STATES MISSION to the UNITED NATIONS, Readout of Ambassador Haley’s Meetings in Vienna, 23 août 2017 https://usun.state.gov/remarks/7942
(56) Pamela Falk, Haley takes U.S. “concerns” on Iran to the nuclear police, CBS News, 23 août 2017.
(57) Haley Discusses Iran Deal with UN Nuclear Watchdog Chief, VOA News, 23 août 2017.
(58) Voir l’intéressante analyse du profil de Nikki Haley : Elsina Wainwright,Profile In Prominence ? Ambassador Nikki Haley and the Trump Administration’s UN Policy, Analysis, United States Studies Centre, 3 août 2017.
(59) http://www.reuters.com/article/us-iran-nuclear-inspections-idUSKCN1BB1JC
Pour le Rapport GOV/2017/35 du directeur général de l’AIEA au Conseil des gouverneurs de l’Agence, 31 août 2017, voir http://isis-online.org/uploads/iaea-reports/documents/iaea-iranreport-08312017.pdf
(60) Iran rejects Trump demand, says free detained Iranians, middleeasteye, 22 juillet 2017.
(61) Trump warns Iran over detained Americans : White House, Reuters, 22 juillet 2017.
(62) FM : Iran’s Future Behavior under N. Deal Depends on EU’s Stance vis-à-vis US, Fars News, 30 juillet 2017.
(63) JCPOA Compliance Subject to Cost-Benefit Approach, Iran Financial Tribune, 31 juillet 2017.
(64) Iran able to return to pre-JCPOA nuclear capability with greater speed : Salehi, Tehran Times, 31 Juillet 2017. Le 22 août, il a déclaré : « Si nous en prenons la décision, nous sommes capable de recommencer l’enrichissement à 20% en 5 jours maximum », tout en rappelant que la « plus grande priorité » pour l’Iran est de conserver l’Accord mais « pas à n’importe quel prix », RFE/RL, 22 août 2017.
(65) Iran says can quit nuclear deal if US keeps adding sanctions, AFP, 16 août 2017.
(66) Ambassador Haley on Iran‘s Threat to Quit the JCPOA,UNITED STATES MISSION to the UNITED NATIONS,15 août 2017.
(67) L’ambassadeur iranien auprès de l’Onu, Gholamali Khoshroo, rétorque aussi vivement par un communiqué diffusé le 18 août en invitant les américains à retenir les leçons de l’Histoire : Iran Says Nikki Haley’s Statement On Sanctions is « Devoid Of Any Shred Of Truth », BuzzFeed News, 18 août 2017.
(68) Selon l’analyste Iranien Kaveh Afrasiabi, les nouvelles sanctions américaines reflètent la volonté des ‘alliés’ saoudiens et israéliens de l’Amérique d’empêcher par de telles pressions l’Iran d’accroître son poids dans la région. US Sanctions Aim to Erode Tehran’s Clout, Iran Financial Tribune, 19 août 2017.
(69) DoS desperate to prove US JCPOA commitment, IRNA, 16 août 2017.
(70) U.N. ambassador says Trump has not decided next move on Iran nuclear deal, Washington Post, 22 août 2017.
(71) Will Trump recertify Iran ? Much hangs in the balance, Bulletin of the Atomic Scientists, 23 août 2017.
(72) Iran Backs Out of Unesco’s 2030 Education Agenda, Iran-HRM, 15 juin 2017.
(73) http://www.elysee.fr/communiques-de-presse/article/elections-presidentielles-en-iran/
(74) Syrie : « Si vous ne faites pas respecter les lignes rouges, vous décidez d’être faible », Le Figaro, 22 juin 2017. On notera que le titre de l’article retient la fermeté à l’égard de Damas mais passe sous silence le tournant majeur de la politique française sur Bachar el-Assad, et ignore le changement de paradigme de la politique extérieure française : la fin du néoconservatisme des années Hollande/Sarkozy.
(75) Voir notre analyse : Un tournant de la diplomatie française : après la Syrie, l’Iran ?, L’Opinion.fr, 3 juillet 2017. Rares sont ceux comme Hadrien Desuin (« Emmanuel Macron, la fin tant attendue du néoconservatisme ? », FIGAROVOX, 26 juin 2017) et Renaud Girard, (« Le crépuscule des néoconservateurs », Le Figaro, 18 juillet 2017), à avoir signalé l’ampleur de ce changement.
(76) BPI France a annoncé qu’elle progresse dans la constitution d’un dispositif de financement des investissements en Iran, pour lequel une banque partenaire est nécessaire, BFM, 7 juillet 2017. Il faut aussi souhaiter que le montage des dossiers de garantie COFACE puisse progresser dans des délais raisonnables.
(77) France to Help Ease Closer Tehran Ties, Iran Financial Tribune, 5 juillet 2017.
(78) Les divergences entre l’Iran et la France vont-elles se réduire ?, PressTV, 30 juin 2017. Une ombre au tableau : les Iraniens sont exaspérés de la tenue en France du grand meeting organisé par le MKO/MEK (alias Conseil National de la Résistance Iranienne) avec des invités néo conservateurs plaidant pour un changement de régime en Iran.
(79) Georges Malbrunot, Macron rassure Nétanyahu sur l’Iran, Le Figaro.fr, 17 juillet 2017.
(80) Vincent Jauvert en a donné une description détaillée dans son ouvrage : « La Face cachée du Quai d’Orsay », Robert Laffont, 2016.
(81) Iran, rencontre entre Rohani et Mogherini en marge de la cérémonie d’investiture, PressTv, 5 Août 2017. Federica Mogherini a très vigoureusement rappelé Washington à l’ordre lors de la conférence des ambassadeurs auprès de l’Union Européenne le 28 août. Elle a martelé que le JCPOA n’est pas un accord bilatéral entre l’Amérique et l’Iran, et que ceci sera réitéré autant de fois que nécessaire.

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