Finalement, face à l’éclosion d’une pléiade de nouveaux conflits au Moyen-Orient au cours de la seconde moitié du XXème siècle, au centre desquels s’est fréquemment trouvé Israël (Guerre des Six Jours en 1967, Guerre du Kippour en 1973, invasion du Liban en 1982, guerre israélo-libanaise de 2006), l’ONU décidera de maintenir opérationnel l’ONUST en adaptant son dispositif et ses missions, notamment en agissant en appui aux autres missions des Nations unies dans la région (Force intérimaire des Nations unies au Liban – FINUL - et Force des Nations unies chargée d’observer le désengagement - FNUOD - notamment).
Toutefois, peu médiatiques, les actions de l’ONUST apparaissent souvent peu connues du public, qui retient davantage son échec à empêcher l’apparition de nouveaux conflits dans la région ; différents acteurs ont ainsi appelé, au cours des dernières années, à dissoudre l’ONUST. Les Nations unies ne se sont pourtant pas encore résolues à le faire, notamment en raison de la plus-value apportée par cet organisme au profit des entités onusiennes dans la région.
Cet article entend ainsi présenter la genèse et le parcours de cet organisme historique des Nations unies (première partie) avant de présenter son rôle dans les conflits régionaux au cours de la seconde moitié du XXème siècle (deuxième partie) et les enjeux auxquels il se trouve actuellement confronté et qui remettent en question, à bien des égards, son existence même (troisième partie).
I. L’ONUST, produit de la première véritable opération de maintien de la paix de la jeune ONU
La genèse de l’ONUST tient ses racines de la guerre de Palestine (1947-1949) dont l’acte final sera la première guerre israélo-arabe (1948-1949) au cours de laquelle s’affrontent des groupes paramilitaires israéliens (avant mai 1948) puis Tsahal (nom donné à l’armée régulière israélienne à partir de 1948) contre des éléments arabes brassant tant des Transjordaniens que des Irakiens, Syriens, Libanais, Saoudiens, Palestiniens ou encore Yéménites. Face à la violence des affrontements et constatant que la situation devient totalement hors de contrôle, l’ONU adopte une série de résolutions visant à reprendre en main la situation : le 14 mai 1948, la résolution 186 de l’Assemblée générale onusienne affirme le soutien des membres de l’ONU au Conseil de Sécurité, qui essaye alors d’obtenir une trêve en Palestine, et décide de la nomination d’un médiateur pour la Palestine - il s’agira alors du diplomate suédois le comte Folke Bernadotte, connu pour avoir négocié avec succès la libération de 15 000 prisonniers des camps de concentration allemands durant la Seconde Guerre mondiale [1].
Le 22 mai 1948, le Conseil de Sécurité adopte la résolution 49 appelant les belligérants à cesser toute action armée en Palestine afin de faciliter le travail du comte Bernadotte. Une semaine plus tard, le 29 mai, la résolution 50 du Conseil de sécurité appelle à une cessation générale des hostilités et décide que la trêve doit être supervisée par le médiateur de l’ONU et une équipe d’observateurs militaires : au nombre de cinquante, ces derniers arrivent sur zone en juin 1948 et posent les bases de l’ONUST. D’autres résolutions continueront d’essayer d’endiguer les violences et d’implémenter un cessez-le-feu durable, à l’instar de la résolution 54 du 15 juillet de la même année qui appelait à l’établissement d’une « trêve à durée indéterminée ».
En 1949, à la suite des Accords d’armistice générale évoqués infra, le Conseil de sécurité décide le 11 août de maintenir les observateurs de l’ONUST dont la tâche n’est désormais plus de surveiller le respect de la trêve, mais bien celui des Accords d’armistice du 20 juillet 1949. Les effectifs de l’ONUST s’installent alors à Jérusalem et établissent des bureaux en Egypte, en Jordanie, au Liban et en Syrie.
II. Un organisme voguant au gré des affrontements militaires dans la région
Déjà positionné, armé de son expérience et de ses compétences spécialisées dans l’observation et la surveillance du respect des trêves et cessez-le-feu, l’ONUST sera tout naturellement en première ligne des opérations de maintien de la paix onusienne lors de la conclusion des cessez-le-feu consécutifs à la crise du Canal de Suez en 1956, de la Guerre des Six-Jours en 1967 et de la Guerre du Kippour en 1973.
En 1956, la présence de l’ONUST dans la région se montrera ainsi déterminante dans l’implémentation efficace de la Force d’urgence des Nations unies (FUNU), créée le 4 novembre de la même année par la résolution 998 de l’Assemblée générale de l’ONU afin des mettre fin à la crise du canal de Suez : l’ONUST offrira des infrastructures et moyens logistiques déterminants pour le déploiement de la FUNU [2], sans compter son expertise de la région mais, surtout, elle mettra à disposition de la FUNU des officiers déjà aguerris aux opérations de maintien de la paix et immédiatement opérationnels [3].
Sans surprise, l’ONUST sera ainsi mobilisé à nouveau en 1973 lors de la guerre du Kippour pour permettre le déploiement opérationnel immédiat de la « FUNU II », créée par la résolution 340 du Conseil de sécurité. Le rôle de l’ONUST se montrera central au point que ses actions seront quelques fois confondues avec celles de la FUNU : le quotidien américain The New York Times rédigera d’ailleurs un erratum à cet égard en 1979 après avoir publié un article où étaient assimilées, par erreur, les deux entités onusiennes [4].
Si les deux FUNU disparaîtront rapidement, l’ONUST, lui, perdurera ; bien que ses fonctions aient changé au fil des évolutions géopolitiques dans la région, ses observateurs militaires resteront stationnés et agiront comme des intermédiaires de référence entre belligérants afin de contenir les tensions et tenter de les circonscrire [5]. Leur principal atout, par ailleurs leur principal point faible, sera de ne pouvoir opérer qu’avec le consentement des différents protagonistes et de ne pouvoir disposer d’un levier coercitif dans leur mandat [6].
L’une des principales responsabilités de l’ONUST sera par ailleurs de superviser le travail des « MAC » (« Mixed armistice commissions » - Commissions mixtes d’armistice), établies lors des Accords d’armistice en 1949 par Israël et ses quatre rivaux arabes : les commissions sont composées d’un nombre égal de membres pour chaque pays et sont présidées par le chef d’état-major de l’ONUST ou un officier délégataire. La mission principale de ces MAC, établies pour chaque problématique frontalière (Jordanie-Israël, Syrie-Israël, etc.), est d’examiner les griefs exprimés par les protagonistes au sujet du non-respect, selon eux, de certains volets des Accords d’armistice. Les observateurs de l’ONUST se voient ainsi assigner la tâche d’enquêter afin de juger de la recevabilité ou non de la plainte et d’engager une résolution pacifique du différend le cas échéant [7].
Les conflits qui s’ensuivront, notamment entre Israël et le Liban (intervention militaire israélienne au Sud-Liban lors de l’opération « Litani » en 1978, invasion du Liban en 1982 lors de l’opération « Paix en Galilée » et conflit israélo-libanais de 2006 notamment) continueront de prouver l’utilité de l’ONUST comme force de l’ONU pré-positionnée au cœur des zones de tension proche-orientales, prête à être déployée immédiatement au service des différentes missions de maintien de la paix de l’ONU [8].
Aujourd’hui toutefois, un grand nombre de voix appelle à la dissolution de l’ONUST au nom de son incapacité supposée à empêcher l’éclosion des conflits au Levant.
III. Enjeux actuels et perspectives pour l’ONUST : une adaptation permanente et nécessaire aux réalités géopolitiques mouvantes de la région
Aujourd’hui basé à Jérusalem, dans les locaux de l’ancien quartier-général du Haut-Commissaire britannique, l’ONUST dispose d’antennes en Egypte (Ismailia), Liban (Beyrouth) et Syrie (Damas), en plus d’une constellation de bases avancées et postes d’observation dans ces pays, notamment à proximité du Golan.
Le conflit en Syrie aura contraint les observateurs à quitter leurs positions, notamment le camp Faouar, quartier-général de la FNUOD partagé avec l’ONUST, situé dans le sud-ouest du pays, à proximité d’Al Qunaytrah ; les instances de l’ONU reprendront toutefois progressivement [9] leurs positions en Syrie dès le mois de novembre 2016 [10] après en être parti en septembre 2014, à la suite de l’enlèvement de quarante Casques bleues fidjiens par Al-Qaeda, qui les relâchera finalement deux semaines plus tard [11].
Le départ somme toute tardif des troupes de l’ONU de Syrie, et leur retour rapide alors que le conflit battait son plein (lors du retour des Casques Bleus, le siège final de la ville d’Alep par les forces pro-Assad n’avait pas encore commencé, par exemple), témoigne toutefois de l’importance accordée par l’ONU à cette force dans son dispositif de résolution des conflits au Moyen-Orient et de sa relative acceptation par la quasi-totalité des belligérants. Pourtant, les appels se multiplient pour exiger une dissolution de l’ONUST en raison de son incapacité à régler les conflits dans la région : le think tank américain The Washington Post publiera ainsi, en 2018, une tribune rédigée par le général israélien à la retraite Assaf Orion dans laquelle ce dernier appelle à repenser entièrement le modèle des forces onusiennes déployées dans la région. Selon lui, la FINUL est ainsi « disproportionnée en taille », la FNUOD « sous-alimentée » et l’ONUST « obsolète », soulignant que les observateurs de l’ONUST « travaillent davantage pour la FINUL ou la FNUOD que l’ONUST elle-même » [12] ; une critique fondée, puisque dans son rapport annuel à l’ONU, le secrétariat général de la FNUOD déclarait en 2020 que les opérations de la FNUOD « continuaient à être soutenues par les observateurs militaires de l’ONUST » [13]. Le « Governement Accountability Office » (GAO), organisme d’audit et d’évaluation des comptes publics américains, soulignait déjà en 1997 que « près de 80 observateurs militaires de l’ONUST fonctionnent comme une constituante intégrale de la FNUOD » [14].
Si les officiers de l’ONUST font valoir que le budget de leur mission est la moins coûteuse de toutes celles de l’ONU - avec seulement 70 millions de dollars de budget annuel pour environ 400 [15] effectifs militaires et civils en 2019 [16] -, cette entité onusienne souffre de la réticence croissante des Etats-membres de l’ONU à financer les opérations de maintien de la paix. L’ancien président américain Donald Trump parviendra ainsi, en juin 2017, à contraindre l’ONU à diminuer de 600 millions de dollars le budget de ses forces de maintien de la paix [17]. L’ONUST en pâtira dans les années suivantes, en perdant par exemple des effectifs et plusieurs moyens logistiques [18].
Pour autant, d’autres voix s’élèvent pour prendre la défense de l’ONUST et justifier sa longévité et le maintien de ses forces sur place, dont le général suisse Patrick Gauchat a pris le commandement en décembre 2021 [19]. Les partisans de l’ONUST font en effet valoir que le rôle initial des observateurs militaires envoyés en 1948 est naturellement, aujourd’hui, totalement dépassé et que ses 397 personnels n’ont pas vocation, ni la capacité, à empêcher les conflits dans la région. Toutefois, si le nom de cette entité onusienne est resté le même, son mandat et son mode de fonctionnement ont, eux, bien évolué afin de s’adapter aux bouleversements géopolitiques régionaux, permettant ainsi à cet organisme d’assurer une présence permanente de l’ONU dans la région et de permettre à cette dernière d’intervenir au plus près du terrain et de ses problématiques locales quand le besoin l’impose. L’historien bolivien Diego Salama évoque ainsi l’ONUST comme un « héros méconnu » et souligne combien « sa mémoire institutionnelle, son vaste réseau et ses relations déjà bien établies aves les acteurs gouvernementaux à travers la région se sont avérés incroyablement utiles », affirmant que « cette opération continue d’être un outil majeur pour l’ONU [dans la région] et, sans conteste, l’une des seules missions dont la longévité témoigne du succès plutôt que de l’échec » [20].
Le rapport du GAO évoqué infra soulignait quant à lui que, si « certaines sources, dont certaines de l’ONU et du Département de la Défense [américain] ont pu faire valoir que l’ONUST se superposait parfois à la FINUL ou la FNUOD, ces mêmes sources ont pu noter que :
1. L’ONUST est actuellement la seule opération autorisée à implémenter le reste des accords d’armistice israélo-arabes
2. Elle opère dans le Sud-Liban dont la FINUL se voit refuser l’accès
3. Son implantation dans le Sinaï est perçue positivement par les autorités égyptiennes, qui y voient un symbole de l’investissement continu de l’ONU dans le processus de paix entre Israël et l’Egypte » [21].
Ainsi, bien plus qu’une opération de maintien de la paix, l’ONUST s’est imposée comme un médiateur de référence pour l’ensemble des acteurs de la région et comme un vecteur d’influence permanent de l’ONU, qui exploite avec intelligence cette véritable tête de pont militaire, diplomatique et logistique au Moyen-Orient dans le cadre des opérations de résolution des conflits et de maintien de la paix dans la zone, au-delà même du prisme onusien. Le chercheur suédois Magnus Lundgren mettait ainsi en évidence, en 2019, combien la présence des infrastructures et des experts de l’ONUST s’était avérée essentielle pour les diplomates de la Ligue arabe envoyés en 2011-2012 en Syrie pour tenter une médiation entre les différents belligérants [22].
Conclusion
Plus vieille mission de maintien de la paix de l’ONU, l’Organisme des Nations unies chargé de surveiller la trêve vogue, depuis 73 ans, au gré des tensions et conflits au Moyen-Orient ; son dispositif et ses missions se sont adaptés au fil des années et des guerres, au point de devenir aujourd’hui, bien plus qu’une opération de maintien de la paix et d’observation, un point d’appui incontournable de l’ONU dans la région au service de ses actions d’urgence ou de long-terme au profit de la paix au Moyen-Orient.
